Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...), utrzymał w mocy własne postanowienie.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...) odmówił wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul(...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że działka należąca do wnioskodawców nie posiada wspólnej granicy z działką inwestycyjną, zatem w świetle przepisu art. 28 k.p.a., wnioskodawcy nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego i nie mogą żądać wszczęcia postępowania, ponieważ takie prawo służy jedynie stronie. Jednocześnie, organ nie wykluczył możliwości wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Po rozpatrzeniu zażalenia (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) utrzymał w mocy powyższego postanowienie.
Pismem z dnia (...) stycznia 2015 r. (...) wniósł o ponowne rozpatrzenie jego zażalenia przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2014 r. znak (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r. znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) przy ul. (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor wskazał, iż (...), jako współwłaściciel nieruchomości (nr ewid. (...)) znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012r. znak (...).
W odpowiedzi na pismo (...) z dnia (...) stycznia 2015 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) poinformował wnioskodawcę, że ponowne rozpatrzenie jego zażalenia nie jest możliwe, aczkolwiek w zaistniałej sytuacji może on wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem ostatecznym z dnia (...) lutego 2014r.
W piśmie z dnia (...) marca 2015 r. (...) poinformował, że jego pismo z dnia (...) stycznia 2015 r. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem ostatecznym z dnia (...) lutego 2014r. nr (...)(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...). Wnioskodawca wskazał, że o istnieniu podstaw wznowienia postępowania, określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., dowiedział się w dniu (...) stycznia 2015r., tj. w dniu otrzymania postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania i wyznaczył do jego załatwienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...).
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) maja 2015r. wznowił na wniosek (...) postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r. znak (...) odmówił uchylenia postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia (...) lutego 2014 r. znak (...).
(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że co prawda działka należąca do wnioskodawców nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jednak powinni oni być uznani przez organy nadzoru budowlanego za strony postępowania, ponieważ ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. W takim przypadku nie można zakwestionować interesu prawnego wnioskodawców pomimo, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Zdaniem organu wojewódzkiego legitymacja do żądania wszczęcia postępowania, wynikająca z posiadanego statusu strony, nie jest jednak wystarczająca do tego, by organ wszczął postępowanie administracyjne, albowiem niezbędne jest również istnienie ku temu ustawowych przesłanek. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy zażądali od organu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a podstawą do takiego działania organu może być budowa bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ustawy - Prawo budowlane) albo prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) grudnia 2013 r. ustalono, że roboty budowlane na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r. znak (...) i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec powyższego, w ocenie (...) WINB, brak było ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania.
Organ I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w przepisie art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a., bowiem (...) winni byli zostać uznani za strony postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże stwierdzenie powyższej okoliczności nie mogło skutkować uchyleniem przedmiotowego postanowienia, gdyż było ono zasadne z powodu braku ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał jednocześnie, że przesłanka z art. 145 ust. 1 pkt 7 k.p.a. nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia z dnia (...) lutego 2014 r. W związku z powyższym, organ również nie stwierdził podstaw do uchylenia przedmiotowego postanowienia z powodu okoliczności wskazanej w przepisie art. 145 ust. 1 pkt 7 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie (...) WINB złożył (...). Skarżący wskazał, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że nową okolicznością, na którą powołuje się skarżący, jest zawarte w uzasadnieniu postanowienia GINB z dnia (...) stycznia 2015 r., znak: (...) stwierdzenie, że (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r., Nr (...), w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy czym w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności i dowody to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem, w ocenie organu odwoławczego, jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania postanowienia, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić będą jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.
Zdaniem organu II instancji w związku z faktem, że postanowienie GINB z dnia (...) stycznia 2015 r., oraz okoliczność dotycząca stwierdzenia, że (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r., nie istniało w dacie wydania postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r. Przedstawiona przez skarżącego nowa okoliczność nie wypełnia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał również, że GINB w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2015 r. stwierdził, iż (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zaś art. 28 k.p.a. Organ II instancji podał ponadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej określają przymiot strony na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane wyłącznie w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wskazana przesłanka nie jest istotna dla przedmiotowej sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. również nie zachodzi w niniejszym postępowaniu, ponieważ wydanie przez GINB postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r.
W związku z powyższym, w ocenie GINB, organ wojewódzki zasadnie odmówił uchylenia postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r., znak: (...).
Skargę na powyższe postanowienie złożył (...) i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia (...) WINB z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...).
Skarżący wskazał, że przyznano mu prawo strony w postępowaniu oraz posiadanie interesu prawnego, jak również podstawę do kwestionowania ustaleń wydanego bez jego udziału w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Skarżący interes prawny w przedmiotowej sprawie wywodzi z art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 81 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego zignorowany został przez organy nadzoru budowlanego art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie wyjaśnienie istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.
Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia (...) lipca 2015r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015r. w przedmiocie odmowy chylenia, we wznowionym postępowaniu, postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2014r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...).
Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji/postanowienia ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").
Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.
W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja/postanowienie ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.
Organy obu instancji, choć z odmiennym uzasadnieniem wadliwie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a która została przywołana we wniosku o wznowienie postępowania.
Nie można przy tym zapominać, iż wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.
Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji/postanowienia objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi który wydał decyzję/postanowienie.
Nowe okoliczności traktowane są jako nieznane, gdy mimo zgłaszania przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (por. M. Pułło, Nowe okoliczności..., s. 52 i n.; niepublikowany wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 529/89, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 514: "Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym".
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż rzeczywiście w dniu wydania przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia (...) lutego 2014r., utrzymującego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta (...) z (...) grudnia 2013r. o odmowie wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...), z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców, organ II instancji nie znał treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015r., w którym organ naczelny przyjął, iż (...) posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak rozstrzygniecie to miało charakter jedynie deklaratoryjny, potwierdzający istniejącą w dniu wydania postanowienia z (...) lutego 2014r. okoliczność istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu którego wszczęcia się domagał.
Nietrafnym jest także argument, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015r., potwierdziło jedynie, iż skarżący ma przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art 28 ust 2 Prawa budowlanego, podczas gdy to art 28 kpa determinuje udział w charakterze strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Umknęło jednak organowi naczelnemu, iż krąg podmiotów wywodzących swoje uprawnienia strony z art 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest znacząco węższy niż ten wynikający z art 28 kpa. Tak więc podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art 28 ust 2 Prawa budowlanego z pewnością ma go także na podstawie art 28 kpa przed organami nadzoru budowlanego.
Zasadnie natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie zachodzi w niniejszym postępowaniu, ponieważ wydanie przez GINB postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art 151 § 1pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organy błędnie przyjęły, iż w sprawie nie zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i dokonają ponownej analizy w świetle wskazanej przesłanki wznowienia postepowania administracyjnego.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.