Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. O. i M. H. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], mocą której organ udzielił M. O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ powiatowy podał art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w związku z pismem M. O. i M. H. dotyczącym samowolnie wybudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. [...] w [...], pracownicy PINB w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. przeprowadzili oględziny na terenie ww. nieruchomości. W trakcie oględzin ustalono, że do istniejącego budynku został dobudowany ganek o wymiarach ok. 2,8 m x 3,0 m. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał M. O. przedstawienie powykonawczej inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego ganku, zawierającej w szczególności: plan sytuacyjny nieruchomości z domiarami ganku od granic działki wykonany na aktualnej mapie zasadniczej do celów projektowych, wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, opinię w przedmiocie zgodności lokalizacji ganku z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy, ocenę stanu technicznego ganku z opinią dotyczącą zgodności lokalizacji obiektu z obowiązującymi warunkami technicznymi. Powyższy obowiązek inwestor wypełnił składając wymaganą dokumentację przy piśmie z dnia 10 października 2011 r.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania prowadzonego przed [...] WINB. Ostatnim rozstrzygnięciem tutejszego organu była decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku. Powyższe rozstrzygnięcia [...] WINB i PINB w [...] zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 64/14. W wyniku powyższego M. O. przy piśmie z dnia 16 października 2014 r. przedłożył w PINB w [...] ekspertyzę techniczną w zakresie ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. M. M. Po analizie przedłożonej dokumentacji PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. udzielił M. O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła M. O. i M. H..
Przedstawiając własną ocenę sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ww. ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy ganek został wybudowany w latach 1990-1991. Dlatego też należało zastosować w sprawie ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Należało więc skontrolować, czy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Organ podał przy tym, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ wojewódzki wyjaśnił dalej, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., należy badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06). PINB w [...] w toku prowadzonego postępowania ustalił, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2005 r. działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową z usługami (symbol planu B2MN, U).
Tym samym, jak stwierdził organ odwoławczy, PINB w [...] słusznie stwierdził, że sporny budynek nie narusza zapisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie można mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Następnie (jak wskazał organ) należało rozważyć, czy w sprawie zaistniała druga przesłanka, wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym celu do akt sprawy załączona została inwentaryzacja budowlana ganku sporządzona przez mgr inż. arch. R. M. oraz opinia wykonana przez tę osobę celem uzupełnienia ww. inwentaryzacji budowlanej ganku. Do akt sprawy złożono także stanowisko rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych mgr inż. M. M. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w odniesieniu do ustaleń wynikających z ww. dokumentów, WSA w Warszawie w wyroku wydanym w tej sprawie, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/14 wskazał na błędy w postępowaniu dowodowym.
Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest opinii biegłych. W aktach znajdują się dwa pisma, stanowiące materiał, na który powołał się organ administracji, traktowane jako opinie, gdy tymczasem z ich treści wynika, że są w istocie informacją.
W związku z powyższym, jak podał dalej organ odwoławczy, M. O. przy piśmie z dnia 16 października 2014 r. przedłożył w PINB w [...] ekspertyzę techniczną w zakresie ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. M. M. Z powyższej ekspertyzy wynika, że ganek zlokalizowany jest w odległości ok. 0,6 m od zachodniej granicy działki. We wnioskach autor wskazał, iż: "Uwzględniając grubość występującej ściany (od strony zachodniej granicy działki), jak również uwzględniając zapisy instrukcji ITB [3], można stwierdzić, że występująca ściana (murowana o grubości ok. 250 mm) spełnia wymagania klasy odporności ogniowej". Zdaniem [...] WINB, powyższa ekspertyza jest wystarczająca dla stwierdzenia, iż obiekt w aktualnym kształcie nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia przebywających w pobliżu osób, jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, jak i zdrowotnych dla otoczenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania i powołując się na treść art. 84 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Mgr inż. M. Mucha, który jest powołany aktem powołania Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z nr uprawnień [...], niewątpliwie może być zatem uznany w niniejszej sprawie jako biegły w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Stąd też powyższe wypełnia, zdaniem organu odwoławczego, wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/14.
Na koniec organ odniósł się do kwestii odległości przedmiotowego ganku od zachodniej granicy działki. Zauważył, iż z inwentaryzacji sporządzonej przez mgr inż. arch. R. M. wynika, że odległość ganku od granicy działki wynosi ok. 0,35 m, natomiast mgr inż. M. M. wskazał, iż ganek zlokalizowany jest w odległości ok. 0,6 m od granicy działki. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, iż wprawdzie ww. dokumentacja jest rozbieżna, niemniej jednak w toku niniejszego postępowania kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy obiekt wywołuje bądź nie niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przypomniał, że jak wskazano już przy wydawaniu poprzednich rozstrzygnięć, przedmiotowy ganek w zakresie jego usytuowania nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Natomiast z obu opracowań wynika, iż lokalizacja ganku nie powoduje niebezpieczeństwa pożarowego. W związku z powyższym zdaniem [...] WINB brak jest konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń w ww. zakresie. Organ podniósł przy tym, iż zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest wystarczające samo naruszenie warunków technicznych.
W konsekwencji organ ten uznał, iż organ powiatowy po stwierdzeniu zdatności obiektu do użytkowania prawidłowo wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie omawianego ganku, na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.
W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący: M. O. i M. H. wnieśli o jej uchylenie.
Decyzji tej zarzucili naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego poprzez niepowołanie biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pomimo zgłoszenia przez skarżących stosownego wniosku, a przede wszystkim wbrew wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. i błędne przyjęcie, że prywatna opinia eksperta wykonana na zlecenie jednej strony jest tożsama z opinią biegłego;
- - art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w tym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, na których następnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie;
- - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki ganku.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, iż decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz wbrew jasnym i stanowczym wytycznym Sądu, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. Organy administracyjne po raz kolejny zignorowały bowiem wniosek o powołanie w sprawie niezależnego od stron biegłego, który wydałby opinię niezbędną dla oceny istnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tymczasem organy I i II instancji wydając ponownie decyzje po raz kolejny oparły się na dokumencie złożonym przez stronę, który to dokument w świetle przepisów k.p.a., nie może być uznany za opinię niezależnego biegłego. Stanowisko rzeczoznawców i innych ekspertów przedstawione na zlecenie strony nie jest opinią biegłego. Stanowisko takie jest "prywatną ekspertyzą" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Oparcie ustaleń na takiej opinii stanowi uchybienie procesowe, a zawarte w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie organu II instancji, że uznał on ekspertyzę techniczną M. M. za opinię biegłego, wskazuje na całkowitą nieznajomość przepisów postępowania odnoszących się do instytucji biegłego.
Skarżący podnieśli również, że w toku postępowania naruszone zostały także fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, na czele z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżący nie zostali bowiem poinformowani przez organ prowadzący postępowanie o złożonej przez M. O. prywatnej ekspertyzie, nie została im doręczona jej kopia, a tym samym uniemożliwiono im zapoznanie się z podstawowym dokumentem, na którym oparte zostały następnie decyzje organów I i II instancji. O istnieniu takiej ekspertyzy dowiedzieli się dopiero z decyzji organu I instancji, przez co mogli się do niej odnieść dopiero w odwołaniu od decyzji.
Odnośnie samej ekspertyzy, a w szczególności jej przydatności dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skarżący wskazali, że przedstawili szczegółowo swoje stanowisko w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podtrzymują je obecnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Sąd podziela zarzuty i argumenty w niej podniesione, i stwierdza, że tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego nie może się ostać.
Sprawa dotyczy ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w [...]. Jak ustalono (i na obecnym etapie nie budzi to wątpliwości), inwestycja ta została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stąd też postępowanie dotyczące legalizacji tego obiektu prowadzone jest z uwzględnieniem przepisów tej ustawy, zwłaszcza art. 37, stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie zmierzało do wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt (ganek) winien podlegać przymusowej rozbiórce na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ww. ustawy z 1974 r., czy też może być zalegalizowany, a to poprzez wydanie decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Przy czym nie budzi wątpliwości w sprawie, iż przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami obecnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stąd też spór w sprawie dotyczy w istocie wystąpienia przesłanki uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (a to w kontekście usytuowania ganku w odległości 0,35 m od sąsiedniej działki budowlanej i spełniania przez ten obiekt odpowiednich warunków odporności pożarowej i ogniowej). Ze wskazanego przepisu wynika, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu, uznając tym samym, iż nie wystąpiła w sprawie żadna z przesłanek uregulowanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie było też podstaw do stosowania art. 40 tej ustawy.
Rozważania nad zgodnością z prawem tych rozstrzygnięć poprzedzić należy wskazaniem na to, iż w sprawie dotyczącej przedmiotowego ganku orzekał już Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jako ostatni, w dniu 3 kwietnia 2014 r. zapadł wyrok tego Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 64/14. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego wydane zostały właśnie na skutek wskazanego wyroku. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem z przyczyn procesowych poprzednie decyzje organów obu instancji zapadłe w niniejszej sprawie, również w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, co nastąpiło z dniem 21 czerwca 2014 r., organ powiatowy obowiązany był zatem ponownie rozpatrzeć sprawę stosując się do wytycznych w nim zawartych.
Okoliczność ta jest istotna dla obecnie dokonywanej przez Sąd kontroli prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego, albowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne.
Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać w tym miejscu również trzeba, iż bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, Lex nr 574442).
W tej sprawie żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, co oznacza, że wyrok Sądu z dnia 3 kwietnia 2014 r. jest wiążący tak dla organów orzekających jak i Sądu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję [...]WINB.
W tym miejscu konieczne jest więc wskazanie na to, iż w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie Sąd zarzucił organom naruszenie w stopniu istotnym przepisów procesowych, a to w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd przede wszystkim zakwestionował wartość dowodową zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, tj. jego przydatność dla oceny sprawy w kontekście stwierdzenia wystąpienia ww. przesłanki z art. 37, ale też jej wiarygodność (wskazując na to, iż dokumenty traktowane przez organy jako opinie, opiniami nie są, nadto – zostały sporządzone przez osoby nie mające stosownych do tego uprawnień). Zauważył następnie, iż w aktach sprawy znajdują się wnioski skarżących o dopuszczenie biegłego z zakresu pożarnictwa, który oceniłby charakter zagrożenia pożarowego, mając na uwadze nie tylko użyte przy budowie ganku materiały, lecz także prawidłowość ich zastosowania w sytuacji naruszenia dopuszczalnych odległości między budynkami.
Organ nie wydał stosownego postanowienia, lecz w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż opinie takie zostały już sporządzone przez osoby mające stosowne przygotowanie. W aktach sprawy brak jest zaś opinii biegłych. W aktach znajdują się dwa pisma, stanowiące materiał, na który powołał się organ administracji, traktowane jako opinie, gdy tymczasem z ich treści wynika, że są w istocie informacją. W konsekwencji, Sąd w wyroku zapadłym w sprawie zalecił, aby rozpatrując ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności rozstrzygnął wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa, mając na uwadze uzasadnienie wniosku dowodowego wskazywane przez skarżących. Przypomniał przy tym treść art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wskazał też, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 243/10, w którym Sąd ten przyjął, iż dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości.
Mając na względzie wytyczne wynikające z ww. wyroku, jak i treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd uznał, że obie te decyzje, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych nie mogą się ostać.
Z przywołanego wyroku Sądu jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organu orzekającego ponownie w sprawie było rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Sąd w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. nie przesądził, w jaki sposób żądanie to winno być załatwione, niemniej wskazał na braki w materiale dowodowym i potrzebę dokładniejszego wyjaśnienia sprawy w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał też na art. 78 § 1 k.p.a. Tym samym, zadaniem organu powiatowego było zajęcie się wskazanym żądaniem stron postępowania. Dodać należy, iż wyrok Sądu z dnia 3 kwietnia 2014 r. w zakresie wskazań w nim zawartych nie stracił na aktualności tylko z tej przyczyny, iż inwestor/właściciel obiektu do akt przedłożył dokument nazwany "Ekspertyza techniczna w zakresie ochrony przeciwpożarowej", sporządzony przez rzeczoznawcę do sprawę zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Tymczasem, wytyczne Sądu nie zostały wykonane. Nie zapadło bowiem żadne postanowienie organu I czy II instancji odnoszące się do zgłoszonego w sprawie wniosku dowodowego, zawartego w piśmie skarżących z dnia 1 lipca 2013 r. (wraz z jego uzasadnieniem) i ponowionego w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Właściwej analizy w tej kwestii brak także w uzasadnieniach wydanych decyzji. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest opinii biegłego, w zakresie pożarnictwa. Co równie istotne, analiza zapadłych orzeczeń wskazuje na to, iż organy obu instancji przyjęły, że wytyczne Sądu zostały wypełnione poprzez złożenie do akt przez inwestora "ekspertyzy" wykonanej na jego zlecenie przez mgr inż. M. M., który (jak wskazał organ wojewódzki) jest powołany aktem powołania Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z nr uprawnień [...], i niewątpliwie (jak stwierdził ten organ) może być uznany w niniejszej sprawie jako biegły w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Takiego stanowiska nie sposób podzielić i nie sposób w świetle treści art. 84 § 1 oraz art. 78 k.p.a. uznać za prawidłowe.
Złożona przez inwestora "ekspertyza" (choć sporządzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne) nie stanowi opinii biegłego. O dowodzie z opinii biegłego można bowiem mówić tylko wówczas, gdy to organ (na wniosek lub z urzędu) zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt niniejszej sprawy opinia stanowi wyłącznie tzw. prywatną ekspertyzę wydaną na zlecenie strony i tym samym nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1212/06 (Lex nr 377245), zwracając dodatkowo uwagę na to, iż do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia.
W konsekwencji, ekspertyza złożona w niniejszej sprawie przez stronę i wykonana na jej zlecenie winna być uznana za uzupełnienie jej wyjaśnień, poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne, a nie jako dowód uregulowany w art. 84 Kodeksu. W wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1682/06 (Lex nr 427657) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. Wskazał jednocześnie, że może ona "(...) uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (...)." Dlatego też, w ocenie Sądu, z jej uwzględnieniem (wobec jej złożenia) i po dokonaniu jej weryfikacji, a to w kontekście przydatności tego dokumentu dla oceny niniejszej sprawy w świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ powiatowy winien był odnieść się do żądania skarżących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, tj. rozważyć w takim stanie faktycznym potrzebę zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. Winien był przy tym wziąć pod uwagę uzasadnienie wniosku skarżących o powołanie biegłego. Tego zaś w sprawie na żadnym jej etapie nie uczyniono.
Nie tylko odstąpiono od rozpatrzenia wniosku dowodowego, pomimo jednoznacznych wskazań w tym zakresie zawartych w powołanym powyżej wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 64/14, ale również nie oceniono wartości dowodowej złożonej przez stronę ekspertyzy (w oparciu o którą wydano następnie obecnie kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia). Nie dostrzeżono przy tym, iż biegłym w rozumieniu przepisów k.p.a. może być jedynie osoba powołana do pełnienia tej funkcji postanowieniem organu, a nie osoba wydająca opinię wskutek zawarcia umowy ze stroną postępowania (pozbawiona tym samym cechy bezstronności).
Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu, jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 84 Kodeksu, a to w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie prawne w kontekście wskazanej przesłanki (obligującej organ, w przypadku jej wystąpienia do wydania decyzji o nakazie rozbiórki).
Ponownie orzekając w sprawie organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyżej zaprezentowaną ocenę Sądu w kontekście art. 153 p.p.s.a. i art. 84 Kodeksu, jak również wskazania wynikające z wyroku Sądu z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 64/14.
Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.