Uzasadnienie
W dniu 25 września 2006 r. H. i W. P. zgłosili w Starostwie Ż. zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w Ż. przy ul. P.[...] Planowany remont obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm i okien, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości 18,5 cm. i ocieplenie ich styropianem.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Ż. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji stwierdzając, że roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian drewnianych, przy wskazaniu sposobu zabezpieczenia stropu i wykonanie nowych murowanych ścian na istniejącym fundamencie nie stanowią remontu, co oznacza, iż wymagają uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na skomplikowaną technologię wykonania i mogące wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania He. i W. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Ż. z dnia [...]października 2006 r.
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny. Organ winien jednoznacznie określić, czy zgłoszone roboty budowlane stanowią remont czy też inne roboty budowlane podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na W. i H. P. obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w budynkiem mieszkalnym.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał W. i H. P. rozbiórkę werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego, wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w Ż., przy ul..P.
Od powyższej decyzji H. i W. P. złożyli odwołanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 827/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.),
- - nakazał W. i H. P. rozbiórkę werandy o wymiarach 4,29m x 3,19m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w Ż., przy ul. P..
Na skutek wcześniejszych rozstrzygnięć organ I instancji uznał, że prowadzone przez inwestorów roboty budowlane polegające na: budowie werandy o wymiarach 4,29m x 3,19m drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego, ścianami wykonanymi z pustaka ceramicznego na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), w myśl przepisów prawa budowlanego nie stanowią remontu. Pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących jego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu w niniejszej sprawie na inwestorach ciążył ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a niedopełniając powyższego obowiązku dopuścili się samowoli budowlanej.
Zmierzając do legalizacji samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał przedłożenie niezbędniej dokumentacji. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów stanowiło przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania W. i H.P.
- - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] lutego 2009r.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uznał, iż dokonano poprawnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego, prace polegające na obudowie ścian drewnianych ze strony zewnętrznej i wewnętrznej pustakami ceramicznymi nie stanowiły remontu, a odbudowę budynku mieszkalnego. W związku z powyższym organ powiatowy zasadnie podjął postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu. Inwestor dokonał zgłoszenia zamierzonych robót do Starosty Ż., jednakże organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia utrzymany w mocy decyzją Wojewody [...].
Zgodnie z dyspozycją ustępu 1 art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Mając to na uwadze organ I instancji podjął postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...].10.2008 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Inwestorzy w wyznaczonym terminie ich nie przedstawili, wobec czego wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. P.i W. P..
Inwestorzy zarzucili, iż organy nadzoru budowlanego nie zbadały wnikliwie sprawy. Decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżący podnieśli, że nie nastąpiło wylanie nowego fundamentu obok ścian drewnianych budynku, ponieważ na zdjęciach widoczne byłoby wyraźnie przesunięcie ściany murowanej o 30 cm,
W skardze zarzucono również:
- - błędne ustalenie, że inwestor rozebrał starą werandę i wybudował nową na nowo wylanym fundamencie,
- - błędne ustalenie, że inwestor obudował budynek mieszkalny pustakami ceramicznymi Max na nowym wylanym fundamencie, wykonanym obok ścian drewnianych,
- - błędne ustalenie, że inwestor nie uzyskał wymaganej zgody na przeprowadzenie remontu polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane.
Inwestor podał, iż pismem z dnia 22 września 2006 r., zgłosił do Starostwa Powiatowego w Ż., zamiar przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane, przez położenie pustaków ceramicznych o wym. 18x28,8 cm, na istniejącym fundamencie budynku o szer. 30 cm. Wyjaśniał, iż w budynku została wykonana podłoga, doprowadzono kanalizację i wymieniono okna i drzwi. Prace te nie są zaliczane do remontu. Opaska betonowa na fundamencie budynku została wykonana w latach 90 i zabezpieczała budynek przed zalewaniem wodą z działki nr [...]. Widoczny stan techniczny fundamentu od wewnątrz i zewnątrz, obydwu części budynku wykazuje, że zarówno wykonana opaska betonowa na fundamencie budynku głównego oraz fundament altany, zostały wykonane wiele lat wcześniej.
Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07 skarżący rozpoczął wykonywanie robot remontowych. W jego ocenie wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę i nie stanowiły samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.
W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 22 września 2006r. dokonali w Starostwie [...] zgłoszenia wykonania remontu polegającego na wymianie w istniejącym budynku ścian drewnianych na murowane (przez obłożenie ich pustakiem ceramicznym), wymianie okien, drzwi i podłogi oraz doprowadzenie kanalizacji.
Zgłoszenie to zostało zakwestionowane przez Starostę [...], który decyzją z dnia [...] października 2006r. wniósł sprzeciw utrzymany w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wniesienie skutecznego sprzeciwu oznacza, że inwestor nie mógł rozpocząć realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem i to niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07 uchylił powyższe decyzje organów obu instancji.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ niewadliwie uznał, iż skarżący W. i H. P. w istniejącym na ich nieruchomości budynku mieszkalnym wykonali samowolnie roboty budowlane. Odrębną kwestią pozostaje ocena charakteru i zakresu wykonanych robót. Skarżący ponosząc, iż wykonali jedynie remont istniejącego obiektu, wskazali, że zakres prac obejmował odtworzenie stanu pierwotnego, przy czym zastosowano wyroby budowlane inne niż użyto w stanie pierwotnym.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim podkreślić należy, iż w ramach "remontu" skarżący wykonali roboty budowlane polegające na budowie (po rozebraniu uprzednio istniejącej) drewnianej werandy o dachu dwuspadowym krytym papą, posadowionej na betonowym fundamencie oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego ścianami z pustaka ceramicznego wykonanymi na fundamencie betonowym. Zakres robót obejmował zatem budowę nowych elementów konstrukcyjnych, jak ściany i dach oraz rozbiórkę dotychczasowych drewnianych.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II OSK 782/06 "Tą metodą można zburzyć cały obiekt budowlany, stawiając nowe ściany, jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie będzie to jednak już remont w rozumieniu powyższego przepisu lecz budowa, czy też przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6, 7, 7a Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu".
Budowa obiektu budowlanego, jak i wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego z zasady wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że podlega wyłączeniom z art. 29 i 30, kiedy to wymaga się dokonania zgłoszenia. Tak więc zgłoszenie jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego i jako takie nie może być stosowane w drodze wykładni rozszerzającej. O tym czy wymagane jest zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę nie decyduje inwestor lecz organ administracji architektoniczno – budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, stąd też organ w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne. Wskazać należy, iż art. 48 ustawy Prawo Budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw dopuszcza legalizację obiektu wniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów.
Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego.
Z akt postępowania wynika, iż strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego postanowieniem, pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. Inwertor winien zatem mieć świadomość swojego bezprawnego działania. Stwierdzenie tych okoliczności zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Celem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego.
W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić organowi jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności orzekł w niniejszej sprawie o nakazie rozbiórki. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).