Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 art. 158 § 1 k.p.a. oraz art.32 ust. 1, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 pkt 1 lit. b i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.) stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1999r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę III etapu osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych - budynek "M." na działkach o nr ewid. [...], położonych przy ulicach [...] w P. Po rozpatrzeniu odwołania "M." Spółki z. oo. w O. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do osoby- spółki cywilnej, której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej. Spółka cywilna jest spółką osobowa, w której podmiotowość prawna przysługuje tylko wspólnikom. Spółka cywilna, poza nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, nie może być podmiotem praw i obowiązków. Nie można zatem uznać spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji za adresata decyzji administracyjnej. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiego aktu przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów zawartych w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998r. znak [...] w części dotyczącej liczby miejsc parkingowych. Zgodnie z treścią ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor zobowiązany był do zabezpieczenia w projekcie zagospodarowania miejsc parkingowych w ilości 1,1 miejsca na jeden lokal mieszkalny oraz 4 miejsc na 100m2 powierzchni użytkowej. Na terenie inwestycji zatwierdzonej do realizacji decyzją z dnia [...] maja 1999r. przewidziano do realizacji 221 miejsc postojowych w garażu podziemnym.
Wobec faktu, iż w budynku mieszkalnym objętym tą samą decyzją przewidziano realizację 460 mieszkań oraz 12 lokali usługowych o łącznej powierzchni 696m2 uznać należało, iż ilość zaplanowanych miejsc postojowych jest niewystarczająca w stosunku do bezwzględnych wymagań zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu do ilości miejsc postojowych przewidzianych dla przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć miejsc znajdujących się poza obszarem inwestycji, nie objętych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia Wojewody [...]podniesione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005r. odnośnie wydania decyzji z dnia [...] maja 1998r. z naruszeniem art. 34 ust. 3, w związku z art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego. Przedłożony i zatwierdzony przez organ stopnia podstawowego projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w § 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. – w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego(M.P. z 1995r. Nr 2, poz. 30). W szczególności brak jest rozwiązań dotyczących przeciwpożarowego zabezpieczenia w wodę oraz układu sieci uzbrojenia terenu nawiązujących do sieci znajdujących się poza obszarem inwestycji.
W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniała zatem również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligująca organ do stwierdzenia nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M.Sp. z oo. w O. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, iż decyzja pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Przepis ten nie został jednak powołany w podstawie prawnej decyzji. W ocenie skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia przy wydawaniu pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym jednoznaczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach stwierdzał, iż "treść art. 29 KPA nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona.
Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status.(wyrok NSA z 12.04.2000r. sygn.akt V SA 1935/99, Lex nr 41775, podobnie w wyrokach z 27.06.2000r., sygn.akt V SA 2008/99, Lex nr 54227, sygn.akt VSA 2021/99, Lex nr 50150. Skarżąca przytoczyła również uchwałę 5 sędziów NSA z 26 listopada 2001r. sygn.akt OPK 19/01.
Zatem w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 28 i 29 k.p.a.
Decyzja ta zdaniem skarżącej narusza również rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] nie wskazał żadnego przepisu, który miałby zostać rażąco naruszony. Wskazał to dopiero Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, precyzując, iż rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane polega na zbyt małej liczbie miejsc parkingowych, jednakże nie podaje z jakich względów nie jest dopuszczalne uwzględnienie miejsc zrealizowanych na działce sąsiedniej. Skoro brak jest w tym zakresie jednoznacznego przepisu, to w ocenie skarżącej mamy do czynienia nie tyle z rażącym naruszeniem prawa lecz z wykładnią przepisów dokonywaną przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób odmienny od wykładni dokonanej przez Burmistrza Gminy [...]. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez to, iż dopiero w decyzji organu II instancji zostały sprecyzowane podstawy stwierdzenia nieważności. Oznacza to, iż strona nie miała możliwości kwestionowania tych podstaw w postępowaniu odwoławczym. Zarzuciła w związku z tym naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, iż postępowanie organu II instancji jest odrębnym postępowanie administracyjnym w stosunku do postępowania zakończonego wydanie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy samodzielnie bada i ocenia zgromadzony materiał dowodowy. W postępowaniu takim nie jest związany ustaleniami organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest niesłuszny ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzedził wydanie decyzji szczegółową analizą zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto szczegółowo odniósł się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu przez pełnomocnika skarżących. Brak zatem było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy.
Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, iż wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie i wyczerpuje dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Tak też NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2001r. sygn.akt IV SA 2450/98, publik. Wspólnota 2001, Nr 8, s.50.
Wskazać przy tym należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez skarżącą w skardze orzeczeniu tego Sądu, dotyczącym możliwości uznania spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji gdy tak stanowią przepisy prawa materialnego. Uwadze skarżącej uszło jednakże to, iż przedmiotowe orzeczenie, jak również pozostałe orzeczenia ujęte w skardze, zostały wydane na tle odmiennego stanu prawnego i dotyczą postępowań, wprawdzie administracyjnych, jednakże w znacznej części uregulowanych odmiennie, niż określa to Kodeks postępowania administracyjnego - w Kodeksie celnym i Ordynacji podatkowej. Procedury te istotnie w niektórych przypadkach przyznają spółce cywilnej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Takich uregulowań nie zawiera jednakże Prawo budowlane i k.p.a.
Trafnie także organ odwoławczy przyjął, iż decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 tej ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.).
Sprawdzając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń tej decyzji. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na obiekt o innych parametrach niż określono to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Za bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ dysponował bowiem kompletem dokumentacji niezbędnej do kontroli decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 15 k.p.a. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. dokonał samodzielnych ustaleń zgodnie z art. 138 k.p.a. czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odnoszące się zarówno do ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...], jak również poczynionych przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w wyroku.