Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. ([...]) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. M. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr [...]. Decyzja ta została zmieniona przez Starostę [...] dwoma kolejnymi decyzjami (z dnia [...] lipca 2004 r., a następnie z dnia [...] stycznia 2007 r.)
W dniu [...] października 2007 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W wyniku rozpatrzenia skargi B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 685/08 uchylił ww. decyzję GINB.
Następnie GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Także i ta decyzja GINB została zaskarżona do Sądu. W następstwie wniesionej skargi (przez P. M.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 543/09 uchylił decyzję GINB.
W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano na naruszenia organu nadzorczego polegające na nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istotnych dla wydania decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania GINB przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem jego funkcji, formy i konstrukcji a także innych jego charakterystycznych cech oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...] i [...]znajdujących się w miejscowości [...] przy ulicy [...], natomiast dojazd do działki inwestora odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli w tym skarżącej B. P. Mając na uwadze tę okoliczność stwierdzono, że B. P. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a działki z których wydzielona jest ulica [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu niedostosowania przedmiotowej drogi do ruchu pojazdów na potrzeby funkcjonowania zakładu P. M. stwierdzono, że nie stanowi to przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestycja jaką jest plac magazynowo-składowy materiałów budowlanych i opału nie narusza ustaleń planu miejscowego. Wniosek inwestora (z dnia 22 grudnia 2006 r.) dotyczył zatwierdzenia projektu zagospodarowania placu manewrowo-składowego materiałów budowlanych i opału na działce P. M. nr [...]i [...]. Starosta [...]jako podstawę materialno-prawną wydanej decyzji przyjął art. 28, art. 33, art. 34 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania przepis art. 155 kpa, lecz art. 36 a Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 kpa. Zgodnie z art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Zastosowanie art. 36 a Prawa budowlanego jest bowiem możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie ww. regulacji nie może zatem doprowadzić do wybudowania innego obiektu choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.
Z akt sprawy wynika, że obiekty wymienione w weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. tj. place magazynowo-składowe materiałów budowlanych i opału nie były przewidziane we wcześniejszych decyzjach tegoż Starosty (z dnia [...] października 2002 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r.) Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie czego zatwierdzono zupełnie nowy obiekt budowlany stanowi rażące naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego, który dopuszcza wydanie decyzji zamiennej jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Ponadto nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy budowa została już zakończona.
Organ podkreślił, iż treść art. 36 a Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.
Wszystko to oznacza – zdaniem GINB, ze decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. rażąco narusza art. 36 a Prawa budowlanego.
Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył P. M zarzucając jej:
- 1) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa poprzez przyznanie uczestniczce B. P. statusu strony bez ponownego dokładnego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy rzeczywiście ma ona przymiot strony i przyznanie jej takiego przymiotu tylko i wyłącznie na tej podstawie, że część drogi rozgraniczająca nieruchomość B. P. i skarżącego została wydzielona z jej działek chociaż ta część drogi nie graniczy z działkami skarżącego i nie jest przez niego wykorzystywana, co zdaniem skarżącego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 kpa,
- 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istotnych dla wydania decyzji a w szczególności pominięcie dowodu z przeglądu ekologicznego na okoliczność, że ewentualne uciążliwości związane ze zmianą sposobu zagospodarowania działki mieszczą się w granicach tej działki, a także że obiekt został zaprojektowany w sposób nie powodujący dolegliwości dla otoczenia a w szczególności uczestniczki B. P.,
- 3) naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię tj. przyjęcie, ze nie może on mieć zastosowania do zmiany decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę oraz przyjmowanie nieprawdziwego twierdzenia, że budowa została już zakończona pomimo, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że trwa ona nadal i że wydano zezwolenie na częściowe jej użytkowanie (pozwolenie na użytkowanie parteru pawilonu handlowo- usługowego i placu zakładowego)
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że decyzja Wojewody wydana w I instancji jest prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie będące następstwem odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. ([...]) oceniane jest przez Sąd już po raz trzeci. Kolejne rozpoznanie sprawy przez Sąd ogranicza się jednak do kontroli tego czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i czy w ogóle uwzględniły wytyczne zawarte w uzasadnieniach poprzednich wyroków oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu tych nowych wyroków. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd wyraził jasne i precyzyjne stanowisko ponownie oceniane być nie mogą.
Należy pamiętać o tym, że żaden z poprzednio wydanych wyroków tj. ani wyrok zapadły w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 ani w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 543/09 nie były przedmiotem kontroli i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaskarżono ich bowiem skargami kasacyjnymi. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w świetle art. 153 p.p.s.a ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji uchylającym zaskarżoną decyzję wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ewentualną skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06- OSP 2008/11/119)
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania formułowane są w uzasadnieniach orzeczeń sądowych. W sprawach o sygnaturach wyżej wskazanych tj. VIISA/Wa 685/08 i VIISA/Wa 543/09 wyraźnie wskazano, że wyjaśnienia wymaga przede wszystkim kwestia tego czy B. P., która zainicjowała postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. ma przymiot strony. Podkreślono jednocześnie, że dotychczasowe ustalenia i rozważania poczynione w tej materii są niewystarczające. Dobitnie wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 543/09. Podkreślił bowiem, ze wbrew wytycznym wyroku zawartym w uzasadnieniu chronologicznie wcześniejszego orzeczenia wydanego w dniu [...] lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie przedstawił własnych rozważań co do tego czy B. P. ma przymiot strony.
Ograniczył się jedynie do przywołania tych fragmentów uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08, które dotyczyły wykładni art. 28 Prawa budowlanego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09 wskazał na konieczność oceny przymiotu strony w przypadku B. P., która winna być poprzedzona wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii tenże Sąd powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 3479490.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wytyczne zawarte w uzasadnieniach obu ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadal nie są wykonane. Kwestii "stronowatości" organ poświęcił bowiem dwa zdania. Oprócz tego przytoczył przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku z dnia 9 października 2007 r.
W ocenie Sądu to niewątpliwie za mało aby można było uznać, iż kwestia "stronowatości" B. P. została wyjaśniona w sposób pozwalający na uznanie rozstrzygnięcia organu za właściwe. Chodzi bowiem nie o to żeby przytaczać jedynie poglądy sądów dotyczące wykładni przepisów prawa ale o to jakie znaczenie mogą one mieć przy ocenie określonego stanu faktyczno-prawnego, który winien zostać przedstawiony przez organ.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...]i [...] położonych w [...] przy ulicy [...] oraz, że dojazd do działki inwestora odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej.
To w ocenie organu przemawia za stwierdzeniem, iż ma ona interes prawny a działki, z których wydzielona jest ulica [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji P. M.. Nie czyni ona jednak żadnych rozważań co do tego jaki jest obszar oddziaływania obiektu P. M. zważywszy na jego formę, funkcję i konstrukcję oraz w czym to oddziaływanie się przejawia i jaki ma wpływ na nieruchomości skarżącej.
Nie odniósł się również do tego w jaki sposób zagospodarowany jest teren pozostający własnością B. P. a znajdujący się w otoczeniu nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja. Tego wszystkiego wymagał w istocie wyrok Sądu wydany w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09.
Sąd zwraca uwagę także na to, że dopiero ewentualne uznanie, że B. P. jest stroną toczącego się postępowania pozwoli na ocenę tych argumentów, które mają charakter merytoryczny i odnoszą się do tego czy spełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2007 r.
Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a.