Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 856/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr 218/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nakładającej na M. R.1 obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach) na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. znak: [...]Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P., a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek L. i B. K., A. i K. S. oraz W. i Z. Z. z dnia 19 października 2019 r. (data wpływu 21 października 2019 r.).

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie -MWINB) decyzją Nr 833/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. uchylił w całości decyzję PINB w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. nakazującą właścicielowi budynku – M. R.2 rozbiórkę budynku garażowego dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zlokalizowanego przy ul. [...] w P. oraz uporządkowanie terenu po robotach budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie zastosował w tej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a ponadto decyzja została skierowana do osoby niemającej interesu prawnego do nieruchomości, gdyż od dnia 11 maja 2020 r. jej właścicielem jest M. R.1.

Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2021 r. PINB w P. poinformował M. R. o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz M. R.2 o utracie statusu strony ww. postępowania.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2021 r. ustalono, że na w/w działce znajduje się trzykondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, podpiwniczony z usługami z zakresu rehabilitacji i gabinetów lekarskich. Budynek wybudowany na planie prostokąta o wymiarach 11,70 m x 9,42 m, wysokość w kalenicy w najwyższym punkcie mierzonym od poziomu terenu wynosi 11,10 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o. zasilane jest z miejskiej sieci ciepłowniczej. Dach obiektu jest konstrukcji drewnianej, wielospadowy, pokryty blachą. Na poziomie parteru znajduje się gabinet rehabilitacyjny. W dwóch pomieszczeniach znajdują się łóżka medyczne rehabilitacyjne do masażu.

Również na parterze zlokalizowana jest łazienka. Na I. piętrze wydzielono wyposażone pomieszczenia mieszkalne: 3 pokoje, garderoba, kuchnia, łazienka i hol. Na poddaszu znajduje się pokój z wydzielonym miejscem do spania i pracy, aneksem kuchennym i łazienką oraz drugi pokój. W południowo-zachodnim narożniku budynku znajduje się wejście. Od strony zachodniej do obiektu mieszkalnego dobudowany jest parterowy, murowany budynek o wymiarach 6,50 x 9,60 m i wysokości ok. 3 m. Jego dach jest konstrukcji żelbetowej, płaski, stanowiący taras, na który wchodzi się z poziomu I. piętra. Budynek ten podzielony jest wzdłuż na dwie części. Pierwsza, o szerokości 3,00 m, znajduje się bezpośrednio przy budynku mieszkalnym. Wydzielono w niej dwa pomieszczenia gospodarcze, w których zmagazynowane są meble, stanowiące wyposażenie gabinetu rehabilitacyjno-lekarskiego (biurko, szafy, szkielet, obciążniki). Te pomieszczenia są połączone przejściem z budynkiem mieszkalnym.

Druga część pełni funkcję garażu. Drzwi garażowe ulokowane są od strony południowej. Szerokość tej części wynosi 3,50 m. Zachodnia ściana budynku znajduje się w odległości 0,87 m od działek nr [...] i [...]. Ponadto, w trakcie kontroli ustalono, iż budynek został wybudowany jako odbicie lustrzane wzdłuż osi wytyczanych przez płn.- płd. względem projektu zagospodarowania terenu i dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r.

W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji wskazał, że wprowadzono następujące zmiany w stosunku do w/w projektu:

1. - wybudowano budynek w odbiciu lustrzanym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (rys. nr 1 i 2 - plan zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym oraz realizacyjnym planie zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych osiedla "Z." przy ul. [...] w P. i projektem technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami typ G dla działki [...] zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1987 r.);
2. - rozbudowano przedmiotowy budynek o część garażową zlokalizowaną w odległości 0,52-0,75 m od strony zachodniej działki, co zwiększa obszar oddziaływania budynku na sąsiednie działki;
3. - zmieniono sposób użytkowania pomieszczenia garażu na pomieszczenie gospodarcze;
4. - zwiększono powierzchnię zabudowy budynku poprzez dobudowanie garażu oraz zabudowanie części znajdującej się przy wejściu do budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego;
5. - zmieniono sposób użytkowania poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne - wyposażenie pomieszczeń w meble i sprzęt gospodarstwa domowego oraz montaż dodatkowych okien od strony północnej, południowej, zachodniej i wschodniej na tym poziomie, zwiększając tym samym liczbę kondygnacji;
6. - zmieniono sposób użytkowania na parterze budynku z części mieszkalnej (kuchnia, wc i pokój dzienny) i części usługowej z odrębnym wejściem do niej (pracowni o powierzchni 13,90 m2, pomieszczenia wc) na część, w której prowadzona jest działalność rehabilitacyjno-lekarska (dwa pomieszczenia w których znajdują się łóżka do masażu oraz gabinet lekarski i łazienka oraz hol).

Z uwagi na powyższe PINB w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nałożył na M. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach) na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce o nr ew. gruntów [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P., a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł M. R.1.

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

MWINB podzielił stanowisko organu I instancji wskazujące na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce nr [...] z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Wykonanie inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje konieczność wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 i 5b Prawa budowlanego, wskazując, że obecna treść w/w przepisu ustalona została na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 18 marca 2020 r.) i ma zastosowanie (zgodnie z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 tej ustawy) również do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu sprawy będącej w toku kierować należy się aktualnym brzmieniem art. 36a Prawa budowlanego tj. wynikającym z zapisów ustawy zmieniającej.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych osiedla "Z." przy ul. [...] w P. w/w budynek miał zostać wybudowany w odległości 5,46 m od granicy działek nr [...] oraz [...]. Tymczasem, jak ustalono w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2021 r., rozbudowano przedmiotowy budynek o część garażową zlokalizowaną w odległości 0,87 m od granicy w/w działek. Organ I instancji uznał, iż powyższa rozbudowa stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w realizacyjnym planie zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych osiedla "Z." w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego: "Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu." Ograniczenia dotyczące sytuowania obiektów budowlanych względem działek sąsiednich określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 12 zgodnie z którym: "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy". W świetle powyższych ustaleń niewątpliwie rozbudowa w/w budynku o część garażową doprowadziła do zwiększenia obszaru oddziaływania w/w obiektu poza działkę, na której został on zaprojektowany i tym samym stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w planie zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, iż doszło również do zmiany charakterystycznych parametrów w/w budynku (powierzchni zabudowy, wysokości, długości oraz szerokości, liczby kondygnacji). Z akt sprawy wynika, że zrezygnowano z budowy garażu od strony południowo-wschodniej w/w budynku. Jednakże od strony północno-zachodniej dobudowano garaż o większych wymiarach (6,5 m x 9,6 m). Ponadto doszło do zwiększenia wymiarów głównej bryły obiektu. Według planu zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych główna bryła budynku miała mieć wymiary 11,66 m x 7,98 m. W trakcie czynności kontrolnych z dnia 7 kwietnia 2021 r. ustalono, iż obecne wymiary dla bryły budynku wynoszą 11,70 m x 9,42 m. Obecna powierzchnia budynku wraz z dobudowaną częścią wynosi ok. 172 m2. Tym samym doszło do zwiększenia wymiarów budynku przekraczających 2% oraz odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy podzielił także zdanie organu powiatowego, iż w budynku doszło do zwiększenia liczby kondygnacji. Zgodnie z rzutami dla budynków mieszkalnych typu G, znajdujących się w projekcie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami typu G dla działki [...], budynki tego typu (w tym przedmiotowy budynek na działce nr [...]) miały być parterowe z poddaszem użytkowym i podpiwniczeniem. Poddasze miało składać się z części sypialnej (część użytkowa) oraz części nieużytkowej. W toku oględzin z dnia 7 kwietnia 2021 r. ustalono, iż w budynku z części użytkowej poddasza wyszczególniono I. piętro, zaś jego część nieużytkową przekształcono w użytkową.

Natomiast w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne".

Odnosząc się do kwestii zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego, MWINB podzielił stanowisko organu I instancji. Z rzutu przyziemia (parteru) dla budynków mieszkalnych typu G wynika, iż na tej kondygnacji zaprojektowano następujące pomieszczenia: pracownię, kuchnię, przedpokój, pokój dzienny, dwa przedsionki, dwie toalety. W toku czynności kontrolnych ustalono, że na parterze znajduje się gabinet rehabilitacyjny, zaś w dwóch pomieszczeniach znajdują się łóżka medyczne rehabilitacyjne do masażu. Ponadto na tym poziomie znajduje się również łazienka.

Biorąc pod uwagę powyższe, PINB w P. słusznie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania poprzez przekształcenie części mieszkalnej parteru na część, w której prowadzona jest działalność rehabilitacyjno-lekarska. Przemawia za tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Po pierwsze, z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy jasno wynika, że w budynku funkcjonuje gabinet rehabilitacyjno-lekarski. Świadczy o tym szyld znajdujący się przed budynkiem. Po drugie zmieniono układ pomieszczeń zaprojektowanych w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, dostosowując obiekt do celów prowadzenia tego typu działalności. Ta zmiana sposobu użytkowania wpływa na zmianę warunków: pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkość lub układ obciążeń obiektu.

Organ II instancji wskazał, iż obowiązkiem inwestora było prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz dokumentacją projektową. W toku prac można dokonywać zmian o charakterze nieistotnym, a takie nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Słuszne zatem było wdrożenie przez PINB w P. trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) organ powiatowy w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Dokonanie istotnego odstąpienia w trakcie budowy bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedłożenie w organie powiatowym projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Przed zatwierdzeniem przedłożonej dokumentacji organ jest zobowiązany dokonać jej analizy w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Natomiast w przypadku, gdy rozwiązania przyjęte przez właściciela nie będą odpowiadać przepisom szczególnym, nie będzie można mówić o wypełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto w myśl art. 28 tej ustawy, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art.

1. Jak wynika z powyższych regulacji, w badanej sprawie winny być stosowane przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji z wyłączeniem jednak przepisu art. 36a ust. 5 i 5b, który powinien być stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym. Prawidłowo zatem organ powiatowy nałożył na właściciela obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o czym stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji (aktualnie obowiązujący przepis pozwala na nałożenie obowiązku przedłożenia 3 egz. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz 3 egz. projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego).

W ocenie MWINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Stanowisko w zakresie zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczące zastosowania trybu określonego w art. 50-51 oraz odmowie przyznania mocy dowodowej protokołowi z przeglądu technicznego zakończonej budowy domku jednorodzinnego na działce nr [...] w P. z dnia 31 sierpnia 1994 r. zostało zawarte w treści uzasadnienia decyzji Nr 833/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. Z kolei odnosząc się do zarzutu, iż uchylenie decyzji PINB w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkowało zakończeniem prowadzonego postępowania, MWINB wskazuje, że wydanie decyzji kasatoryjnej, mimo iż jest ona decyzją ostateczną, nie prowadzi do merytorycznego zakończenia postępowania w danej sprawie, a jedynie utrzymuje stan sprawy w toku.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R.1, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty: naruszenia przepisów prawa materialnego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, nieuwzględnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony z uszczerbkiem dla zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania z pominięciem nowych dowodów w sprawie kształtujących inny obraz całokształtu sprawy od ustalonego przez organ administracji publicznej przez organ II stopnia.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa z powodu nieuwzględnienia wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym nowych dowodów dołączonych do odwołania i umorzenie postępowania w całości, jako wszczętego bez podstawy prawnej z braku dowodów, że właściciel kiedykolwiek nie dopełnił jakichkolwiek czynności formalnych lub prawnych związanych z przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego od 1994 r. w świetle wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego i wskazanie obowiązku wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego przez organ I stopnia, gdyż uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela obiektu budowlanego w myśl art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, o ile nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu II Instancji dla M. R..

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że do akt sprawy z inicjatywy skarżącego zostały dołączone jedyne istniejące dowody w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w 1994 r.:

1. a) protokół z przeglądu technicznego zakończonej budowy domku jednorodzinnego na działce nr [...] w P. z dnia 31 sierpnia 1994 r., jako istotny wymagany ówczesnym prawem dokument poświadczający fakt zakończenia budowy i dokonanych zmian w toku budowy wraz z potwierdzeniem zdatności do użytku wykonanego obiektu zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 32 ust. 2 pkt 2 z uwzględnieniem § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego,
2. b) powykonawcza mapa osiedla "W." w P. przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 5 listopada 1994 r. (stan październik 1994 r.), wskazująca fakt zmiany dokonanej w toku robót budowlanych za zgodą i za wiedzą kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestycyjnego,
3. c) kopia projektu technicznego "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami Typ G" na działce nr [...], który układem geometrycznym dokładnie odpowiada zrealizowanemu obiektowi, przecząc twierdzeniom organu I i II stopnia, że poza dobudowanym garażem zmiana obejmuje istotne naruszenie warunków pozwolenia na budowę poprzez realizację budynku w odbiciu lustrzanym.

Dowody te, zdaniem organów, są niewiarygodne i pozbawione mocy dowodowej, podczas gdy całkowity brak innych dokumentów archiwalnych stanowi legalną podstawę do ustalenia istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę garażu i realizację budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Kopia projektu technicznego "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami Typ G" na działce nr [...] jest nowym dowodem w sprawie dołączonym do odwołania z dnia 29 kwietnia 2021 r., który wraz z wcześniej dołączonymi protokołami odbiorczymi i geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą powinny zmienić ogląd sprawy i prowadzić do uchylenia w całości decyzji organów, gdyż dowody te łącznie stanowią pozytywne przesłanki do rozpatrzenia sprawy.

Natomiast wszelkie braki dokumentów budowy zakończonej przed 1 stycznia 1995 r., którymi nie są w stanie okazać się właściciel obiektu, bądź samorządowe lub państwowe archiwa publiczne są negatywnymi przesłankami w sprawie ustalenia stanu prawnego budynku lub jego części zgodnie z powszechną linią orzeczniczą sądów administracyjnych wskazujących, że obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę i zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania ukształtowała dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Ponadto, jeżeli przyjąć, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa Budownictwa Jednorodzinnego "P." w P. dopełniła w roku 1994 obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, należy zwrócić uwagę na brak prawnej definicji zmian istotnych lub nieistotnych pozostawiających szeroką uznaniowość organom nadzoru urbanistyczno-architektonicznego działających na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Z braku jakichkolwiek dokumentów zaprzeczających tej tezie można przyjąć, że dokonane zmiany w toku budowy zostały w roku 1994 przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ, albowiem nie nastąpiło wszczęcie postępowania naprawczego.

Ustalenie powyższych okoliczności wskazywać też może, że zbliżenie części budynku do granicy działek sąsiednich nie musiało wzbudzić zastrzeżeń ówczesnego nadzoru urbanistyczno-budowlanego, gdyż obowiązujące wówczas przepisy techniczno-budowlane dopuszczały inną odległość między budynkami i granicą działek budowlanych pod warunkiem zachowania odległości między budynkami nie mniejszą niż 8 m (wynosi 10,43 m), pomimo wzniesienia części budynku w odległości 0,52-0,75 m od granicy z działkami sąsiednimi w zgodzie z przepisami § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Lokalizacja ta została usankcjonowana na powykonawczej mapie osiedla "W." w P. przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 5 listopada 1994 r. (stan październik 1994 r.).

Zgodnie z oświadczeniem aktualnego właściciela obiektu budowlanego (wnuka pierwszego nieżyjącego już użytkownika S. R.) od czasu zakończenia budowy w roku 1994 budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem nigdy nie podlegał żadnej przebudowie, rozbudowie, nadbudowie lub zmianie sposobu użytkowania powodującej jakiekolwiek zmiany elewacji, wysokości, szerokości lub długości budynku, zmiany powierzchni lub kubatury, a także przystąpieniu do użytkowania poddasza, gdyż wszystkie roboty zostały zakończone w roku 1994. Oświadczenie to zachowało moc do chwili złożenia "Informacji w sprawie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w części budynku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" i wprowadzeniu zmian budowlanych w istniejącym budynku i jego otoczeniu.

W sprawie tej dodatkowo organy I i II stopnia całkowicie pominęły dołączone do odwołania pozostałe dowody, które powinny mieć istotny wpływ na ustalenie stanu prawnego i faktycznego:

1. 1) kopia projektu technicznego "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami Typ G" na działce nr [...] - dowód zaprzecza ustaleniu, że budynek mieszkalny został zrealizowany, jako lustrzane odbicie projektu właściwego i wskazuje, że zatwierdzeniu podlegały co najmniej dwie wersje tego typu projektu,
2. 2) kopia informacji na rzecz Spółki Cywilnej Gabinet Lekarsko-Rehabilitacyjny I. R. i M. R.3 do organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w części budynku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 - dowód zaprzecza tezie o zmianach funkcjonalnych pozbawionych podstawy prawnej,
3. 3) kopia informacji na rzecz M. R. do organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w części budynku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 - dowód zaprzecza tezie o zmianach funkcjonalnych pozbawionych podstawy prawnej, co należy uznać za brak bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania w zakończonym postępowaniu, w którym istniejące dowody świadczące na korzyść skarżącego są traktowane jako niewiarygodne, a brak dowodów przesądzać ma o prawidłowej linii orzeczniczej organów administracji publicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy nadzoru budowlanego rażąco naruszyły prawo, gdyż w myśl obowiązujących w chwili złożenia "Informacji w sprawie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w części budynku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" utraciły one możliwość kontroli wykonanych z mocy ustawy robót budowlanych. Treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co powoduje brak właściwości organów I i II stopnia w sprawach kontroli robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, przecząc twierdzeniu o nieuprawnionych zmianach poszerzających zakres działalności rehabilitacyjno- lekarskiej. W tej kwestii do odwołania z dnia 29 kwietnia 2021 r. zostały błędnie dołączone dowody Nr 4 i Nr 6 potwierdzające wyłączenie organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego z możliwości kontroli procesów budowlanych. W ich miejsce powinny zostać dołączone dwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] oraz znak: [...].

Jednocześnie wobec obowiązku wykonania projektu zamiennego, w skardze wskazano na niedopuszczalne skutki formalne i prawne takich decyzji, gdyż żaden obiekt budowlany zrealizowany w latach 1987-1994 nie spełnia i nie jest w stanie spełnić aktualnych przepisów techniczno-budowlanych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc przepisów, które nie istniały w chwili projektowania, budowy i podjęcia użytkowania od 1994 r. obiektu budowlanego objętego tym postępowaniem administracyjnym.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy całkowicie pominęły wskazywane w toku postępowania administracyjnego, jak i w chwili rozpatrzenia odwołania z dnia 29 kwietnia 2021 r. przepisy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Należy wskazać, że ustawodawca w przepisach przejściowych określił, między innymi że:

1. a) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - art. 25,
2. b) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki - art. 32, które pozornie się wykluczają, jednakże analiza konstrukcji prawnej nakazuje na żądanie właściciela obiektu budowlanego, umorzenie dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego i wszczęcie nowego uproszczonego postępowania legalizacyjnego przez organ I stopnia, jeżeli organ łącznie stwierdzi:
3. 1) budowę części lub całości obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,
4. 2) od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat,
5. 3) nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki.

Brak odniesienia obu organów do wniosków w tej sprawie musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, umorzeniem dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego i wskazaniem obowiązku wszczęcia nowego uproszczonego postępowania legalizacyjnego przez organ I stopnia.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. [...] – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest wydana w postępowaniu naprawczym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nakładającą na M. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P., a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego.

Strona skarżąca zarzuciła błędne procedowanie organów nadzoru budowlanego w trybie naprawczym, w sytuacji, gdy w tej sprawie zastosowanie powinien mieć tryb uproszczonej legalizacji przewidziany w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Z przepisu tego wynika, że uproszczona legalizacja dotyczy budowy (rozbudowy, nadbudowy, przebudowy) obiektu budowlanego zrealizowanej samowolnie (na zasadach podobnych jak w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Procedura ta nie dotyczy robót, których legalizacja może nastąpić w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że od dnia 19 września 2020 r. normuje on przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 682/22, zastosowanie powołanej regulacji (o ile zostanie spełniony warunek upływu co najmniej 20 lat) jest możliwe tylko w stosunku do samowoli budowlanej, nie zaś robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, do których przewidziany jest tryb naprawczy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 682/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem brak było podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie trybu uproszczonej legalizacji.

Postępowanie naprawcze prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, tj. 19 października 2019 r. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (21 września 2020 r.) wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Natomiast wyjątkiem od tej zasady są przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 28 pkt 1a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.). Jak wynika z powyższych regulacji, w badanej sprawie winny być stosowane przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji z wyłączeniem jednak przepisu art. 36a ust. 5, który powinien być stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ powiatowy w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Definicję "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" reguluje art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. Stosownie do tego przepisu, jest to odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

1. 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji;
2. 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
3. 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
4. 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
5. 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
6. 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Organ wykazał w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy (m.in. oględziny przeprowadzone w dniu 7 kwietnia 2021 r.), że w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) dokonano następujących zmian w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P.:

1. - zgodnie z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych osiedla "Z." przy ul. [...] w P. budynek miał zostać wybudowany w odległości 5,46 m od granicy działek nr [...] oraz [...], tymczasem rozbudowano budynek o część garażową zlokalizowaną w odległości 0,87 m od granicy tych działek, co doprowadziło do zwiększenia obszaru oddziaływania tego budynku poza działkę, na której został on zaprojektowany w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
2. - zrezygnowano z budowy garażu od strony południowo-wschodniej budynku i od strony północno-zachodniej dobudowano garaż o większych wymiarach (6,5 m x 9,6 m);
3. - doszło do zwiększenia wymiarów głównej bryły obiektu, gdyż według planu zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych główna bryła budynku miała mieć wymiary 11,66 m x 7,98 m, a w trakcie czynności kontrolnych z dnia 7 kwietnia 2021 r. ustalono, iż obecne wymiary dla bryły budynku wynoszą 11,70 m x 9,42 m, obecna powierzchnia budynku wraz z dobudowaną częścią wynosi ok. 172 m2, tym samym doszło do zwiększenia wymiarów budynku przekraczających 2% oraz odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania terenu;
4. - w budynku doszło do zwiększenia liczby kondygnacji, gdyż zgodnie z rzutami dla budynków mieszkalnych typu G, znajdujących się w projekcie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami typu G dla działki [...], budynki tego typu miały być parterowe z poddaszem użytkowym i podpiwniczeniem, poddasze miało składać się z części sypialnej (część użytkowa) oraz części nieużytkowej; w toku oględzin z dnia 7 kwietnia 2021 r. ustalono, iż w budynku z części użytkowej poddasza wyszczególniono I. piętro, zaś jego część nieużytkową przekształcono w użytkową;
5. - zmieniono sposób użytkowania parteru budynku mieszkalnego, gdyż według rzutu przyziemia (parteru) dla budynków mieszkalnych typu G, na tej kondygnacji zaprojektowano następujące pomieszczenia: pracownię, kuchnię, przedpokój, pokój dzienny, dwa przedsionki, dwie toalety, zaś w toku czynności kontrolnych ustalono, że na parterze znajduje się gabinet rehabilitacyjny, zaś w dwóch pomieszczeniach znajdują się łóżka medyczne rehabilitacyjne do masażu; zmiana sposobu użytkowania wpływa na zmianę warunków: pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkość lub układ obciążeń obiektu.

Strona skarżąca kwestionuje ustalenie organów, że budynek zrealizowano w odbiciu lustrzanym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. że garaż zlokalizowano po lewej stronie budynku typu G, a nie po prawej stronie – jak projekcie budynku tego samego typu na działce nr [...]. Skarżący powołał się w skardze na kopię projektu technicznego "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami Typ G" na działce nr [...], który układem geometrycznym dokładnie odpowiada zrealizowanemu obiektowi, przecząc twierdzeniom organów, że poza dobudowanym garażem zmiana obejmuje istotne naruszenie warunków pozwolenia na budowę poprzez realizację budynku w odbiciu lustrzanym. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy "Realizacyjnego planu zagospodarowania terenu domków jednorodzinnych osiedla "Z." przy ul. [...] w P." sporządzonego we wrześniu 1987 r. i załączonej do niego mapy wynika, że na działce nr [...] przy ul. [...] zaplanowano realizację budynku typu G z garażem po prawej stronie, podobnie jak na sąsiedniej działce nr [...] oraz na działkach nr [...] przy ul. [...].

Natomiast trzy budynki typu G z garażami po lewej stronie zaplanowano na działkach nr [...] przy ul. [...]. Zatem prawidłowe jest stwierdzenie organów, że przedmiotowy budynek na działce nr [...] został wybudowany niezgodnie z tym projektem. Urząd Miasta P., przy piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. przesłał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dokumenty archiwalne, m.in. projekty techniczne budynków typu G na działkach nr [...] i [...]. Organy obu instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie punktem odniesienia dla ustalenia odstępstw od projektu budowlanego powinien być projekt budynku typu G na działce nr [...], gdyż budynek ten odpowiada swoją konstrukcją budynkowi planowanemu na działce nr [...].

W ocenie Sądu, ustalenia w zakresie zaistnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego dawały podstawę do wydania - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w tym budynku, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian.

Zdaniem Sądu, nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do tego budynku w związku ze złożeniem dwóch Informacji z dnia 28 maja 2020 r. na rzecz Spółki Cywilnej Gabinet Lekarsko-Rehabilitacyjny I. R. i M. R.3 oraz na rzecz M. R. w sprawie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w części budynku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co potwierdzają załączone do skargi dwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Informacje te (załączone do odwołania) zostały złożone już po wszczęciu postępowania w tej sprawie (21 października 2019 r.), ponadto wskazane w nich roboty budowlane mają inny zakres niż roboty objęte tym postępowaniem.

W ocenie strony skarżącej, treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co powoduje brak właściwości organów I i II stopnia w sprawach kontroli robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W odniesieniu do tej argumentacji wskazać należy, iż w tej sprawie nie dokonywano kontroli legalności robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, gdyż z akt sprawy wynika, że w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (znak sprawy [...]). W tej sprawie organy nadzoru budowlanego, w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od projektu budowlanego miały podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie.

W skardze podniesiono zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy przedstawionego przez stronę dokumentu w postaci protokołu z przeglądu technicznego zakończonej budowy domku jednorodzinnego na działce nr [...] w P. z dnia 31 sierpnia 1994 r., który – w ocenie strony skarżącej - stanowi dokument poświadczający fakt zakończenia budowy i dokonanych zmian w toku budowy wraz z potwierdzeniem zdatności do użytku wykonanego obiektu, zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 32 ust. 2 pkt 2 z uwzględnieniem § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W myśl wskazanego § 33 ust. 3 rozporządzenia, zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56.

Zauważyć należy, iż przedstawiony przez stronę dokument z dnia 31 sierpnia 1994 r., w którym wskazano m.in. na odstępstwo w postaci dobudowy garażu, został sporządzony przez przedstawicieli Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." w P., a nie przez organ administracji budowlanej. Dokument ten nie mógł być zatem potraktowany przez organy nadzoru budowlanego jako dokument legalizujący dokonane odstępstwo. Za dokument potwierdzający legalność dokonanych robót nie może być również uznana powykonawcza mapa osiedla "W." w P. przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 5 listopada 1994 r. (stan październik 1994 r.), z której wynika jedynie fakt dokonanej zmiany w stosunku do projektu budowlanego. Dodać należy, iż w punkcie 8 decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. wskazano, że po zakończeniu budowy obowiązuje zgłoszenie budynków celem uzyskania zezwolenia na użytkowanie.

W toku postępowania organy nie ustaliły, aby inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Brak jest więc dokumentów mogących świadczyć o zalegalizowaniu przez właściwe organy dokonanych odstępstw od projektu budowlanego.

W związku z tym, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a Sąd, nie będąc związany granicami skargi, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ oraz skarżący zgłosili wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.