Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia E. A. (dalej: skarżący, inwestor) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB, organ I instancji) z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie łącznika (przybudówki) między budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym, położonego na działce nr ewid. [...] przy granicy z działką nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. W., a także nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia:
- 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym projekt architektoniczno – budowlany powinien być sprawdzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia bez ograniczeń w danej specjalności,
- 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] sierpnia 2019 r. przez inspektorów PINB na działce nr [...] w W. ustalono, że znajduje się tam łącznik pomiędzy budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym o wymiarach: 4,6 m x 4,3 m, a jego odległość od strony działki nr [...] wynosi 1,40 m. Ustalenia w tym zakresie potwierdza załączona do protokołu kontroli dokumentacja zdjęciowa. Obecny podczas oględzin inwestor oświadczył, że mur z pustaka gazobetonowego stoi w jego działce.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że wykonując roboty budowlane polegające na budowie łącznika inwestor dopuścił się samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę), przez co wypełnił przesłankę z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy łącznik powstał po 2 czerwca 2009 r., co potwierdza załączony do akt sprawy protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji (w ramach odrębnego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego) na nieruchomości przy ul. W. [...] w W. w dacie [...] czerwca 2009 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna. W miejscu przedmiotowego łącznika istniały wówczas dwie ściany z pustaków.
Powyższe stoi w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego zawartymi w zażaleniu z [...] sierpnia 2019 r. oraz pismach z [...] i [...] września 2019 r., że budynek został wybudowany w 1998 r. W ocenie organów nadzoru budowlanego taka argumentacja skarżącego nie jest wiarygodna w świetle zdjęć załączonych do protokołu z [...] czerwca 2009 r. Podobnie należy ocenić twierdzenia zawarte w pismach z [...] i [...] września 2019 r., które nie świadczą o legalności wykonanej przybudówki.
[...]WINB stwierdził, że do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęły dwa zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] w W.: z [...] lipca 2006 r. dotyczące remontu - docieplenia budynku parterowego oraz z [...] maja 2009 r. dotyczące remontu budynku gospodarczego, polegającego na zmianie pokrycia i dociepleniu.
Ponadto z kopii zawiadomienia skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w W. z [...] września 1998 r. nie wynika, by przedmiotem zgłoszenia był sporny łącznik. W powyższym zawiadomieniu skarżący poinformował o przystąpieniu do wykonania prac remontowych w części budynku zlokalizowanego przy ul. W. [...] w miejscowości W.. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że w zasobach Urzędu Miejskiego w W. brak jest dokumentów w zakresie pozwolenia na budowę, zgłoszeń oraz przyjętych zawiadomień o zakończeniu budowy dotyczących budynków, położonych na działce nr [...] w W. (pismo z [...] września 2019 r.).
Z powyższego organ odwoławczy wyciągnął jednoznaczny wniosek, że przedmiotowy łącznik został wybudowany samowolnie. W zakresie ustalenia daty budowy obiektu [...]WINB uznał, że ocena materiału dowodowego została przez PINB dokonana w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami doświadczenia życiowego, bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Skarżący natomiast nie wykazał prawdziwości faktów, z których wywodzi określone skutki prawne, stąd organy nie uznały jego racji.
W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że wykonane przez inwestora roboty budowlane (łącznik - przybudówka) stanowią budowę, która doprowadziła do połączenia budynku mieszkalnego i gospodarczego. Świadczy o tym związanie nowej części z dotychczasowymi budynkami, jej przeznaczenie, jak również wykonanie przegród budowlanych oraz pełnego zadaszenia, w efekcie którego powstała jedna bryła budynku. W związku z tym roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 p.b.
Odnosząc się do pisma skarżącego z [...] września 2019 r. dotyczącego nieprawidłowych pomiarów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, [...]WINB wskazał, że wymiary przedmiotowego łącznika zostały określone w protokole kontroli z [...] września 2019 r., który został odczytany wszystkim uczestnikom tej czynności oraz podpisany m.in. przez inwestora. Istotne przy tym jest, że skarżący nie wniósł uwag do protokołu, w tym do wykonanych pomiarów.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 138 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego;
- - art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust 1 i 2 p.b. przez jego niezastosowanie, mimo iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu, gdyż został wykonany tylko remont spornych budynków.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że łącznik wybudowany przy granicy z działką nr [...] między budynkiem mieszkalnym a gospodarczym nie jest samowolą budowlaną, ponieważ inwestor dokonał jedynie remontu tych budynków, po wcześniejszym jego zgłoszeniu [...] września 1998 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w W.. Przedmiotowy łącznik nie wymagał więc pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje zaś w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. W art. 29 p.b. wyliczone zostały enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a art. 30 p.b. określa, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Przedmiotem postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego była budowa łącznika między budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym na działce nr [...] w W., przy granicy z działką nr [...], posiadającego wymiary: 4,6 m x 4,3 m, o wysokości 2,6 m. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Bezsporne jest, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę łącznika (przybudówki), ewentualnie rozbudowę budynku mieszkalnego czy też gospodarczego. Jak wynika z protokołu oględzin z [...] sierpnia 2019 r. w środku przedmiotowego łącznika znajdują się drzwi do budynku mieszkalnego i drzwi do budynku gospodarczego, a od strony działki nr [...] istnieje otwór drzwiowy o wymiarach 0,84 m x 2 m oraz otwór okienny o wymiarach 1,13 m x 1,45 m. Łącznik posiada również komin.
Wykonanych przez skarżącego robót budowlanych nie można więc było zakwalifikować jako remont, który w art. 3 pkt 8 p.b. zdefiniowany jest jako odtworzenie stanu pierwotnego, niestanowiącego bieżącej konserwacji.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący nie wykazał skutecznie, iż legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej przybudówki lub stosownym zgłoszeniem robót budowlanych. Dokumentacja fotograficzna z oględzin z [...] czerwca 2009 r., dołączona do niniejszego postępowania, wykonana w toku innego postępowania administracyjnego (znak: [...]) jednoznacznie wskazuje, że w ww. dacie brak jest spornego łącznika, który został wybudowany po wymurowaniu ogrodzenia z bloczków gazobetonowych, tj. z pewnością po [...] czerwca 2009 r.
Niezasadne jest więc stanowisko skarżącego, że łącznik powstał w ramach zgłoszonego [...] września 1998 r. remontu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor rzeczywiście dwukrotnie zgłaszał wykonanie remontu: raz [...] lipca 2006 r. (docieplenie budynku mieszkalnego), a drugi raz [...] maja 2009 r. (docieplenie i zmiana pokrycia w budynku gospodarczym). Na mapach dołączonych do tych zgłoszeń brak jest naniesienia przedmiotowego łącznika (przybudówki), położonego między budynkiem mieszkalnym a gospodarczym, widocznego dopiero na dokumentacji z 2019 r.
W przedmiotowej sprawie zastosowanie więc mają przepisy art. 48 ust. 2 i 3 p.b., z których wynika, że jeżeli budowa przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b.
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, zdaniem Sądu, zasadnie oceniły, że zastosowanie będzie miał przepis art. 48 ust. 2 i 3 p.b., bowiem inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie łącznika (przybudówki) między budynkiem mieszkalnym a gospodarczym o powierzchni 19,78 m², który nie został wymieniony zarówno w art. 29 p.b. (zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) jak i art. 30 p.b. (roboty budowlane objęte zgłoszeniem). Tym samym należy wskazać, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż wykonywane przez niego przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, ponieważ stanowiły remont zgłoszony w 1998 r.
Organ nadzoru budowlanego, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu organy w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, co spowodowało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego w sposób umożliwiający wydanie zaskarżonego postanowienia. Nie są więc zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 138 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 29 ust. 1 i 2 p.b.
Sąd nie uznał również zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 10 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o terminie oględzin (zawiadomienia z [...] lipca 2019 r.), był obecny podczas tej czynności w dniu [...] sierpnia 2019 r., składał stosowne wyjaśnienia, podpisał protokół bez zastrzeżeń, a swoje zażalenie na postanowienie organu I instancji uzupełniał kilkoma pismami datowanymi na dni: [...], [...], [...], [...] i [...] września 2019 r. oraz [...] października 2019 r., dołączając dodatkowe dowody z dokumentów. Nie można więc uznać, aby inwestor nie brał czynnego udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.
Organ nie jest natomiast zobligowany do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji, gdy ma być wydane postanowienie niekończące postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1260/17, publ. Lex nr 2648433). Taki charakter ma zaskarżone postanowienie, ponieważ przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków stosuje się przepis art. 48 ust. 1 p.b. (decyzja o rozbiórce).
Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, publ. LEX nr 2108802, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, publ. LEX nr 2108318). Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał takich okoliczności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.