Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 932/19

Uzasadnienie

Rada Gminy R. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w.) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Przedsiębiorstwa [...] w W. podjęła w dniu 31 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/19/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy R. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z 9 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 31 grudnia 2018 r. nr III/19/18. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie:

1. 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz § 137, § 143, § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez:
2. - częściowe powtórzenie w § 1 pkt 5 regulaminu treści art. 2 pkt 3 u.z.z.w.;
3. - brak faktycznego określenia w treści § 3 i § 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody i odprowadzania ścieków i odwołanie się w tym zakresie do odrębnych przepisów;
4. 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powi- nna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w:
5. - § 7 obowiązków odbiorcy w zakresie korzystania z instalacji jej urządzeń, jej zabezpieczenia, współdziałania z przedsiębiorstwem, celów wykorzystania pobieranej wody, ponoszenia kosztów napraw;
6. - § 17 okresu obowiązywania umowy i jej wypowiedzenia;
7. - § 18 i § 26, § 27 zasad rozliczania i płatności;
8. - § 24 okresów rozliczeniowych;
9. 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 i art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez:
10. - zobowiązanie w § 7 ust. 5 odbiorcy do informowania gminy o zmianach stanu prawnego nieruchomości;
11. - wskazanie w § 31 ust. 2, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dołączyć należy dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i mapę sytuacyjno – wysokościową;
12. 4. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w § 33 ust. 1 i § 33 ust. 10 poprzez wskazanie, że realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o warunki techniczne przyłączenia oraz uruchomienie tego przyłącza następuje po opłaceniu przez odbiorcę kosztów tego uruchomienia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. Prokurator popierając skargę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazał, że uchwała utożsamia gminę z przedsiębiorstwem wodno-kanliazacyjnym, co jest niedopuszczalne, nadto zawiera pominięcia uchwałodawcze w postaci nieokreślenia minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (protokół rozprawy z 27 maja 2020 r. k. 38 akt).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przesłał projekt regulaminu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu [...] w W.. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. pozytywnie zaopiniował przedstawiony projekt regulaminu. W związku z powyższym Rada Gminy uznała, że regulamin jest prawidłowy, zgodny z przepisami ustawy, brak jest jakichkolwiek uchybień w jego treści. Ponadto uchwała Rady Gminy przyjmująca regulamin została w trybie art. 90 u.s.g. przesłana Wojewodzie [...], jako organowi nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Organ nadzoru nie wszczął postępowania nadzorczego, jak też nie wydał takiego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 4 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 19 ust. 5 u.z.z.w., uchwalany przez radę gminy regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo

1. - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
2. 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo
3. - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
4. 2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
5. 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
6. 4. warunki przyłączania do sieci;
7. 5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo
8. - kanalizacyjnych;
9. 6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
10. 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
11. 8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
12. 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy R. podejmując objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie R., nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Zaznaczyć należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc

1. - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 137 załącznika do tego rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast w myśl § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że rozdział II podjętej w 31 grudnia 2018 r. przez Radę Gminy R. uchwały nr III/19/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy R., zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 3 i § 4 uchwały zawiera bardzo ogólne sformułowania, takie jak ciągłość i niezawodność dostaw, odpowiednia jakość wody przeznaczona do spożycia przez ludzi, jej wymagane ciśnienie, które są niewystarczające i nie wypełniają delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać te parametry, tzn. co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ.

Lex nr 25312540; wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. Lex nr 2553831). Zawarte w uchwale odesłania do innych aktów prawnych (norm Ministerstwa Zdrowia, innych obowiązujących w tym zakresie przepisów) czy pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpują tego obowiązku. Z tego powodu wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 i § 4 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., a miejscowy ustawodawca dopuścił się pominięcia uchwałodawczego.

Ponadto prokurator wskazał na istotne naruszenie § 137, § 143 i § 149 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez częściowe powtórzenie w § 1 ust. 5 regulaminu treści art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Zawarte w § 1 ust. 5 uregulowanie (definiujące odbiorcę usług) stanowi bowiem częściowe powtórzenie i częściową nieuprawnioną modyfikację treści zawartej w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Wskazać należy, że zgodnie z § 137 rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Należy podzielić zarzut naruszenia art. 7 u.z.z.w. poprzez zapisy § 7 ust. 1.

W przepisach tych wskazano uprawnienia kontrolne pracowników gminy. Zgodnie z art. 7 u.z.z.w. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1. 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego,
2. 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów,
3. 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo,
4. 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci,
5. 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu,
6. 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

W regulaminie upoważniono pracowników gminy do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co powoduje sprzeczność z ustawą w tym zakresie. Ponadto podkreślenia wymaga, że uprawnienia kontrolne dotyczą celów enumeratywnie wyliczonych w art. 7 pkt 1-6 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1. 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,
2. 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,
3. 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług,
4. 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,
5. 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,
6. 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Trafnie więc wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., poprzez określenie w § 17, § 18, § 24, § 26, § 27 regulaminu zagadnień, które powinny zostać określone w umowie o dostawę wody czy odprowadzanie ścieków (np. warunki wypowiedzenia umowy, wygaśnięcia umowy, wskazanie okresów obrachunkowych, okresu obowiązywania umowy, sposobu wzajemnych rozliczeń). Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo

1. - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny
2. – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151). Powyższe uregulowania jako naruszające zasadę swobody umów należy zakwalifikować zdaniem Sądu jako naruszające prawo w sposób istotny.

Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. określenie "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. Lex nr 2553831; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, publ. Lex nr 2554021; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. Lex nr 2622011; wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, publ. CBOSA).

Zagadnienia dotyczące treści umów zawieranych w zakresie usług wodno

1. - kanalizacyjnych uregulowane są również w przepisach § 7 ust. 2, 3, 4, 6, § 14 ust. 5 przedmiotowego regulaminu. Brak jest podstaw prawnych do normowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań wykraczających poza ustawową delegację, np. określenie obowiązku zapewnienia niezawodnego działania wodomierza poprzez odpowiednie zabezpieczenie go przed uszkodzeniem mechanicznym lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie i zabezpieczenie studzienki lub pomieszczenia, w którym jest zamontowany, zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych do studzienki lub pomieszczenia (§ 7 ust. 2 regulaminu), zobowiązanie do niezawodnego działania oraz wykonywania napraw posiadanych instalacji wodociągowych i przyłącza wodociągowego (§ 7 ust. 3 regulaminu), do bezzwłocznego powiadamiania gminy o wszelkich uszkodzeniach wodomierza głównego oraz o zerwaniu plomb (§ 7 ust. 4 regulaminu), zmianach własnościowych nieruchomości (§ 7 ust. 5 regulaminu), zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (§ 7 ust. 6 regulaminu), terminowe regulowanie należności za dostawę wody i odprowadzane ścieki (§ 7 ust. 7 regulaminu), korzystanie z zaopatrzenia w wodę w sposób zgodny z przepisami ustawy i niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez gminę (§ 7 ust. 9 regulaminu), (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 946/17, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, publ. CBOSA; wyrok WSA w Białymstoku z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 297/18, publ. Lex nr 2523321).

Zgodzić należy się z także z prokuratorem, że postanowienia § 31 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,a mianowicie dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjno – wysokościową określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, publ. Lex nr 1374586; wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, publ. CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. CBOSA).

Przedmiotowa uchwała określa w § 33 ust. 1, że realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o warunki techniczne przyłączenia, zaś w § 33 ust. 10, że uruchomienie tego przyłącza następuje po opłaceniu przez odbiorcę kosztów tego uruchomienia. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., w ramach którego ustanowiono opłatę za wydanie warunków technicznych, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, publ. CBOSA). Warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie nie mogą być interpretowane dowolnie, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzaniem ścieków.

Zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez rady gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18, publ. Lex nr 2583058; wyrok WSA w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, publ. Lex nr 2585315; wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, publ. Lex nr 2546584; wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, publ. Lex nr 2549138; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, publ. Lex nr 2713873).

Dodatkowo wskazać należy, jak trafnie zauważył Prokurator na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r., że kontrolowana uchwała utożsamia gminę z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym (vide § 1 ust. 6 regulaminu i §§ kolejne np.: 2, 3, 4, 5, 7 ust. 5-6 i ust. 9, § 8 ust. 3, § 9, 10, 15, 16, 18, 21, 27 – 29, § 30 ust. 2, § 32, § 33 ust. 2, ust.5 -8, ust.10, § 34 ust. 2-4, § 38, 40, 41, § 42 ust.2, § 44, 45 ust. 2, ust. 5, ust. 7, ust. 9 etc.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że ze względu na to, iż regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać, z mocy art. 16 cyt. ustawy, przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania konkretnej nazwy podmiotu (por. np. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, a także wyroki WSA: w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 658/10, z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 435/19, w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12 oraz we Wrocławiu z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 824, w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16; w Krakowie z 10 grudnia 2008 r., II SA/Kr 905/08, wszystkie publ. cbosa).

W treści kontrolowanej uchwały uchwałodawca w § 1 ust. 6 wskazał, że na potrzeby regulaminu przez "Gminę" należy rozumieć również przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o którym mowa w ustawie, co jest sprzeczne z treścią art. 19 ust. 2 ustawy, który wskazuje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zdefiniowane w art. 2 pkt 4 jako przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

W ocenie Sądu nawet jeżeli na terenie gminy nie funkcjonuje żadne przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne, to treść regulaminu powinna uwzględniać potencjalną możliwość realizowania w przyszłości zadań takiego przedsiębiorstwa, działającego zarówno jako przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jak również w innych formach, np. zakłady budżetowe czy spółki prawa handlowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 146/19, publ cbosa). Natomiast brak wskazania w Regulaminie w sposób generalny przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, w Gliwicach z 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 149/13, wszystkie publ. cbosa).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.