Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Czeladź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miejska w Czeladzi uchwałą Nr XXXIV/463/2008 z dnia 3 kwietnia 2008 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a oraz art.40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określiła zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż 3 lata. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 14 kwietnia
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym, z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ wskazał, że w świetle art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażenie przez radę gminy zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów, może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków i to wymienionych w ust. 3 tego przepisu, jako że ust. 2 wymienia przypadki zwolnienia z mocy ustawy. Stąd też za niedopuszczalne i sprzeczne z prawem organ uznał wprowadzenie przez Radę Gminy przepisami § 5 i 6 uchwały, powtórzeń ustawy, rozszerzenie katalogu przypadków zwolnień od przetargowego trybu zawierania takich umów oraz wyrażenie zgody w sposób generalny.
Natomiast regulacja § 7 przedmiotowej uchwały – zawierającego zasady oddawania nieruchomości w użyczenie – narusza, zdaniem Wojewody Śląskiego, kompetencje Burmistrza, bowiem organ nadzoru uznał, iż w tym wypadku organ wykonawczy z mocy art. 25 w związku z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddając nieruchomości w użyczenie działa samodzielnie i w tym przypadku nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania gminy.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 29 maja 2008 r. Nr XXXVI/480/2008, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina Czeladź wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem Gminy, błędny jest pogląd Wojewody, że wydzierżawienie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata bez konieczności stosowania procedury przetargowej, dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten w ust. 4 zdanie 2 na zasadzie uznaniowości kształtuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego z uwagi na specyfikę umów najmu i dzierżawy, a ponadto z uwagi na użycie w tym przepisie liczby mnogiej, dopuszczalne jest wyrażenie takiej zgody w sposób generalny, poprzez określenie przypadków, w których to zwolnienie nastąpi.
Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Gminy Czeladź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2008 r. nr NP/lI/0911/303/2/08, wskazał, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy, wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Wskazano, że upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zdanie 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że właśnie ta ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, Sąd podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przy odpowiednim zastosowaniu). Zatem wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki.
Sąd podkreślił, że zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania umów najmu, a także użytkowania lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Natomiast przepis ust. 1 art. 37 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć takich umów.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowaną uchwałą naruszono także przepis art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów dzierżawy lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1035/08, na podstawie wskazanego wyżej przepisu, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?"
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pismem z dnia 20 maja 2009 r. pełnomocnik Gminy Czeladź złożył wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie I OSK 1035/08, którego wynik ma znaczenie dla rozstrzygnięcia obecnego postępowania.
W niniejszej sprawie do rozpoznania pozostaje ten sam problem, który budził poważne wątpliwości w sprawie o sygn. akt I OSK 1035/08. Uznać więc należy, że w rozpoznawanej sprawie, jej wynik zależy od rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego zagadnienia prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.