Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miejska w C. uchwałą Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a, art.40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określiła zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż 3 lata. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Ś. w dniu 14 kwietnia 2008 r.
Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym, z dnia (...) maja 2008 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy w związku z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ wskazał, że w świetle art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażenie przez radę gminy zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów, może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków i to wymienionych w ust. 3 tego przepisu, jako że ust. 2 wymienia przypadki zwolnienia z mocy ustawy. Stąd też za niedopuszczalne i sprzeczne z prawem organ nadzoru uznał wprowadzenie przez Radę Gminy przepisami § 5 i 6 uchwały, powtórzeń ustawy, rozszerzenie katalogu przypadków zwolnień od przetargowego trybu zawierania takich umów oraz wyrażenie zgody w sposób generalny.
Natomiast regulacja § 7 przedmiotowej uchwały – zawierającego zasady oddawania nieruchomości w użyczenie – narusza, zdaniem Wojewody Ś., kompetencje Burmistrza, bowiem organ nadzoru uznał, iż w tym wypadku organ wykonawczy z mocy art. 25 w związku z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddając nieruchomości w użyczenie działa samodzielnie i w tym przypadku nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania gminy.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia (...) maja 2008 r. Nr (...), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina C. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem Gminy, błędny jest pogląd Wojewody, że wydzierżawienie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata bez konieczności stosowania procedury przetargowej, dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten w ust. 4 zdanie 2 na zasadzie uznaniowości kształtuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego z uwagi na specyfikę umów najmu i dzierżawy, a ponadto z uwagi na użycie w tym przepisie liczby mnogiej, dopuszczalne jest wyrażenie takiej zgody w sposób generalny, poprzez określenie przypadków, w których to zwolnienie nastąpi.
Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...), wskazał, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy, wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Wskazano, że upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zdanie 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że właśnie ta ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, Sąd podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przy odpowiednim zastosowaniu). Zatem wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki.
Sąd podkreślił, że zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania umów najmu, a także użytkowania lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowaną uchwałą naruszono także przepis art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów dzierżawy lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
Sąd wskazał, że wbrew tytułowi i powołanej podstawie prawnej uchwały, Rada Miejska w C. nie określiła żadnych zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w formie aktu prawa miejscowego wyrażono zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów, co nie ma umocowania w treści powołanej regulacji, lecz następuje w indywidualnych przypadkach na podstawie ustawy szczególnej, o czym stanowi art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Są Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd o niedopuszczalności powtórzeń w aktach prawa miejscowego regulacji ustaw, co wynika to również z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Natomiast w niniejszej sprawie § 4 uchwały stanowi jedynie powtórzenie treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd wskazał także, iż skoro ustawodawca w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, nie wymienił umów użyczenia, to uznać wypada, że w tym zakresie organ gminy działa samodzielnie i nie ma podstawy prawnej do stanowienia w formie aktu prawa miejscowego zasad zawierania takich umów.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Gminy C., wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z dnia (...) maja 2008 r. (pismo nr (...)) oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:
- 1) art. 37 ust.4 i art.37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), w wyniku czego bezzasadnie przyjęto, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy, podczas, gdy przepis ten na zasadzie uznaniowości kształtuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego;
- 2) art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn.zm.), polegające na błędnym uznaniu, że wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej, w sytuacji, gdy przepis ten może stanowić podstawę do stanowienia generalnej zasady zezwalającej organowi wykonawczemu na wykonywanie określonych czynności w zakresie ustalonych reguł;
- 3) § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz.908) poprzez błędne przyjęcie, że § 4 uchwały w niedopuszczalny sposób powtarza treść art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2005 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), podczas, gdy treść tego przepisu nie powtarza norm zawartych w ustawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby ustawodawcy w ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami chodziło o odpowiednie stosowanie przepisów art. 37 ust. 2 i 3, to takie sformułowanie z pewnością znalazłoby się w treści ust.
- 4. Nie istniały również przeszkody, by w ust. 1 wymienić także dzierżawę, najem, ustanowienie użytkowania.
Podkreślono, że celem ustawodawcy z pewnością nie było wprowadzenie ustawowego katalogu sytuacji, w których nieruchomości mogą być wydzierżawione lub wynajęte w trybie bezprzetargowym.
Wskazano, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 37 ust. 4 nie odbiera radzie tej kompetencji, ani jej nie ogranicza, bowiem kompetentna do udzielenia zgody jest nadal rada, w związku z czym stwierdzono, że przez uchwalenie przedmiotowych zasad wydzierżawiania i najmu nieruchomości, nie doszło do naruszenia, jakichkolwiek zasad ustawowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Pismem z dnia 20 maja 2009 r. pełnomocnik Gminy C. złożył wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 1/09, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego zadanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1035/08, to jest: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?"
Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, rozstrzygnął pytanie prawne we wskazanej wyżej sprawie, w związku z czym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1/09, podjął postępowanie w sprawie.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, które sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela. Uchwała ta stanowi, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.
W szczególności, na uwagę zasługuje wyrażony w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, że "skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia". Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku, to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do art. 37 ust. 1, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym art. 37 ust. 4 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.
Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wskazał, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego uzasadnia odstąpienie od przetargu, w związku z czym brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele wskazywały na możliwość odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Zauważył ponadto, iż w art. 37 ust. 3 została przyjęta zasada stanowiąca, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja pozwalająca na wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy, prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Nie stwarzałoby to jasności procedur w szczególności dla tych podmiotów, które starały się o zawarcie umowy, lecz do zawarcia takiej umowy nie doszło. W zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego.
Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego, na co wskazano w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z dnia 27 lipca 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazana przez skarżącą gminę wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalająca na odejście w każdym przypadku od przetargu oznaczałaby, przy braku odniesienia do kryteriów ustawowych, że nadzór wojewody oraz sądu administracyjnego nad legalnością uchwały staje się iluzoryczny.
Uznać zatem trzeba, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy.
W związku z tym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarówno stanowisko organu nadzorczego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie nie narusza obowiązującego prawa.
W świetle powyższego uznać należy, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.