Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1159/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1436/14 oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) ustalającą odszkodowanie w wysokości 63.756 zł, na rzecz R. K., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości: nr 132/1 o pow. 0,0645 ha i nr 132/2 o pow. 0,3225 ha, (gm. Bralin., obr. [...]) przeznaczonej pod budowę drogi S8 [...] – A1 (Ł.), odcinek [...] oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej podano przepis art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687, dalej ustawa drogowa), a także przepisy art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 29 czerwca 2012 r., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia 2 listopada 2013 r. Biegły ustalił, iż działki nr 132/1 i nr 132/2 wydzielone zostały z działki nr 132, niezabudowanej, nieogrodzonej i użytkowanej rolniczo. Sąsiedztwo nieruchomości charakteryzuje się niskim stopniem zurbanizowania, występuje pojedyncza zabudowa mieszkaniowa przy ulicy, tereny rolne oraz lasy. Przy głównej drodze znajduje się sieć wodna i wodociągowa. Na dzień wydania decyzji z.r.i.d. teren ten objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bralin zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Bralin Nr XII/83/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. i przeznaczony pod uprawy rolne i zalesienie. Organ wskazał, iż dla działki nr 132 wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2008 r. dla budowy budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną.

Biegły stwierdził, iż wkreślona na mapie - załączniku do operatu, nieprzekraczalna linia zabudowy dla projektowanej inwestycji pozwala na budowę na części nieruchomości pozostającej przy właścicielu, co oznacza, że część nieruchomości przeznaczona pod drogę krajową nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości obowiązują ustalenia studium.

Rzeczoznawca określił wartość gruntu wg aktualnego sposobu użytkowania oraz wg alternatywnego (drogowego) przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objął grunty rolne, leśne i drogowe, w latach 2009-2012, w powiecie kępińskim. Odnośnie gruntów rolnych i leśnych najwięcej transakcji odnotowano od ok. 0,40 zł/m2 do ok. 7 zł/m2 oraz pojedyncze transakcje powyżej 10 zł/m2 o wysokiej atrakcyjności gruntu. Odnośnie gruntów drogowych biegły wskazał, że ich wartość jest uzależniona od położenia oraz z jakich działek zostały wydzielone i w jakim sąsiedztwie się znajdują. W obszarach miejskich i zurbanizowanych gruntach budowlanych ceny wynosiły ok. 40 - 100 zł/m2, a pośród gruntów rolnych ok. 10 - 20 zł/m2. W powiecie kępińskim ceny gruntów drogowych odnotowano na poziomie od 10-50 zł/m2 oraz 3 transakcje o wyższych cenach.

Do wyceny przyjęto nieruchomości podobne. Nie zanotowano w ostatnich dwóch latach obrotu na wolnym rynku nieruchomości przeznaczonych do zalesień. Zatem za podstawę oszacowania wartości gruntów przeznaczonych pod rolę i tereny do zalesień przyjęto grunty rolne.

Dla oszacowania gruntu dla jego aktualnego rolnego sposobu użytkowania przyjęto 14 transakcji gruntami rolnymi niezabudowanymi. Określono cechy wpływające na wartość wycenianego gruntu, tj. położenie (waga 30%), przydatność rolnicza (waga 30%), zurbanizowanie sąsiedztwa (waga 30%) i wpływ wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Wszelkie różnice zostały skorygowane odpowiednim zespołem współczynników korygujących uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 13.119,00 zł.

Następnie biegły określił wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej dla alternatywnego sposobu użytkowania czyli drogi krajowej, przyjmując do porównań 18 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi podobnymi do nieruchomości wycenianej. Stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od: położenia (waga 40%), zurbanizowania sąsiedztwa (waga 40%), rodzaju drogi (waga 10%) oraz wpływu wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Ostatecznie wartość rynkową prawa własności gruntu dla alternatywnego sposobu użytkowania oszacowano na kwotę 60.720 zł.

Ponieważ wartość nieruchomości ustalona z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z przejęcia nieruchomości na cel publiczny jest wyższa niż wartość ustalona w oparciu o aktualne przeznaczenie nieruchomości, podstawą ustalenia odszkodowania była wartość ustalona dla alternatywnego sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy jako zgodny z przepisami § 36 ust. 1, 2, 3, 4 i § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.. dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia. W tym przepisie ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeżeli zwiększenie nastąpi, to osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.)

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium, zgodnie z którym nieruchomość przeznaczono pod uprawy rolne i zalesienie. Biegły nie uwzględnił, iż decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną na działce nr 132, gdyż część nieruchomości przeznaczona pod drogę nie jest objęta tą decyzją, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości obowiązuje studium. Powyższe znajduje potwierdzenie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 21 lipca 2008 r., na której zaznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji w odległości 98 m od granicy z działką nr 144. Z analizy map jednoznacznie wynika, iż część działki nr 132 objęta decyzją odpowiada obecnie działce nr 132/3, nieobjętej postępowaniem w przedmiocie odszkodowania.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylnie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Organy błędnie ustaliły stan prawny nieruchomości i przyjęły do wyceny nieruchomości niepodobne. Biegły na str. 11 operatu wskazał, że pomimo iż dla działki nr 132 ustalono warunki zabudowy dla budowy zakładu produkcyjnego z częścią mieszkalną, to część przeznaczona pod drogę krajową S8, nie była objęta tą decyzją, zatem obowiązują ustalenia studium. W następstwie część działki wyceniono jako działkę rolną i oszacowano na 13.119 zł. Rozumowanie to doprowadziło do wyceny fragmentu działki nr 132 z pominięciem faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy drogowej skarżąca wskazała, że biegły powinien uwzględnić stan sprzed lokalizacji inwestycji drogowej, a uwzględnił podział działki 132 w ramach decyzji o lokalizacji decyzji drogowej.

Działka 132 była działką z ważną decyzją o warunkach zabudowy, która określała stan prawno-planistyczny. Naruszono zatem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i inne przepisy dotyczące wartości rynkowej. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Grunt zabierany pod inwestycję drogową nie był co prawda objęty samodzielną decyzją o warunkach zabudowy, jednak cała działka 132 posiadała taką decyzję.

Strona podniosła, że z przyjętego zbioru nieruchomości "podobnych", jedynie 2 nieruchomości są podobne, bo przeznaczone pod drogę ekspresową S8. Nie stanowi nieruchomości podobnej nieruchomość przeznaczona pod komunikację gminną czy lokalną, w stosunku do nieruchomości przeznaczonej pod drogę krajową, ekspresową. O braku podobieństwa świadczy zestawienie transakcji przytoczonych przez biegłego. Działki przeznaczone pod budowę dróg krajowych (droga nr 11) uzyskują średnią cenę: 32,50zł/m, pod drogę S8 - 44,37 zł/m2, a pod drogi gminne 3 z 4 to 10,00 zł/m2, a jedna 45 zł/m2. Dane te wskazują, że wartość 15,69 zł/m2 jest rażąco zaniżona i nie stanowi w rozumieniu Konstytucji RP "słusznego odszkodowania". O ile dopuszczalne wydaje się przyjęcie transakcji pod drogę krajową nr 11, jako nieruchomości względnie podobnych, nabywanych przez ten sam podmiot i posiadających zbliżoną kategorię - droga krajowa, to należałoby to skorygować do cen za grunty nabywane pod drogę S8 - 44,37 zł/m2.

Rzeczoznawca powinien był ograniczyć przyjęty zbiór transakcji do nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i uwzględnić różnicę w cenach działek pod drogę nr 8 - drogę ekspresową, dla której transakcje osiągają ceny wyższe zgodnie z zestawieniem rzeczoznawcy.

Zdaniem skarżącej, biegły dokonał złego doboru cech i wag nadanych cechom, które mają różnicować ceny na rynku, przyznając cesze "rodzaj drogi" jedynie 10%, co, patrząc na zamieszczone w tabeli dane, jest nieprawdą, gdyż z tabeli ewidentnie wynika, że rodzaj drogi ma decydujące (kluczowe) znaczenie. Dla GDDKiA zakup gruntu pod drogę szybkiego ruchu ma większe znaczenie niż pod drogę o niższej kategorii. Subiektywizm w wycenie nieruchomości widoczny jest w nieprawdziwym stwierdzeniu, że rzekomo biegły oparł się on na preferencjach nabywców. Na rynku nieruchomości drogowych nabywanych na cel publiczny nie można mówić o takich preferencjach. Nabywca w zależności od rodzaju drogi jest jeden, a nabycie determinuje cel publiczny.

W związku z powyższym nie istnieją, tak naprawdę preferencje nabywców, a cechy i oceny mogą być ustalone jedynie na podstawie zależności między cenami nieruchomości, na które wpływają cechy, w tym wypadku znaczenie ma rodzaj drogi i ewentualne położenie, a raczej grunty otaczające lub te z których drogi są wydzielane - czy były to grunty komercyjne, rolne czy mieszkalne. W tym przypadku gruntem otaczającym jest grunt przeznaczony pod budowę zakładu z częścią mieszkalną. Przy prawidłowym doborze cech i ocen oraz odrzuceniu transakcji pod drogi gminne, wartość odszkodowania powinna wynosić od ok. 44 zł do 75zł za m2, przy cenach maksymalnych do 100 zł za m2, co wynika z tabeli biegłego.

O wadliwym doborze nieruchomości świadczy także to, że biegły miał możliwość wyceny nieruchomości "drogowej" w oparciu o znacznie większą bazę transakcji, które dostępne byty w zasobach aktów notarialnych Starostwa w Kępnie. W badanym okresie odnotowano 11 innych (niepokazanych w operacie) transakcji nieruchomościami nabytymi na cel publiczny przez GDDKiA. Zbiór transakcji uzyskano na podstawie wykazu cen nieruchomości Starostwa w Kępnie. Z wykazu wynika, że średnia cena tych transakcji wynosi 52,46 zł/m2. Na potwierdzenie skarżąca przedstawiła zestawienie, podnosząc, że wskazane dane potwierdzają, że podana wartość 15,69zł/m2 rażąco odbiega od cen nabycia gruntów podobnych nabywanych pod drogi krajowe. Patrząc jedynie na gminę Bralin, w której położony jest przedmiot wyceny, ceny transakcyjne kształtują się od 50,53zł/m2 do 75,67 zł/m2.

Skarżąca podkreśliła, że cała działka nr 132 (przed podziałem) była działką inwestycyjną. Gdybym strona wybudowała zakład produkcyjny, to pozostała część nieruchomości spełniałaby warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647) nie byłoby problemu z uzyskaniem decyzji o WZ na cele inwestycyjne, co bezpośrednio wynika z zapisów ustawy. Grunt nie był zatem czysto rolny, rzeczoznawca miał obowiązek wycenić go jako grunt inwestycyjny i hołdować zasadzie najbardziej "prawdopodobnej ceny" możliwej do uzyskania na rynku. Wywłaszczano ok. 40% terenu nieruchomości, który mógł stanowić zaplecze parkingowe, dostawcze zakładu, czy być wykorzystany do dalszej zabudowy. Biegły jednak przyznaje cesze wielkości ocenę przeciętną, gdy dla nieruchomości o cenie najwyższej przyznaje jednak ocenę w ramach tej cechy jako najwyższą - wpływ znaczny.

Zdaniem skarżącej przedstawione mapy pokazują, że rzeczoznawca błędnie przyjął ocenę zarówno dla nieruchomości o cenie maksymalnej - sztucznie zawyżając jej ocenę jak również popełnił błąd - obniżając ocenę dla wycenianej nieruchomości. Skutkuje to kolejnym obniżeniem wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania.

Przy piśmie z dnia 17 czerwca 2014r. skarżąca złożyła do akt sprawy opinię rzeczoznawcy majątkowego, potwierdzającą zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że ustalenie odszkodowania w trybie ustawy drogowej nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 u.g.n. Zgodnie z art 18 ust. 1 ustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. - wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Zasadą jest, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.).

Tylko w przypadku, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca, uwzględniając m.in. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, jak stanowi art. 154 ust. 1 u.g.n. Również rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny.

Sąd I instancji stwierdził, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego składających się na sporządzony operat szacunkowy. Sąd I instancji ocenił, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom. Został sporządzony i podpisany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, nie zawiera pomyłek, istotnych braków, ani niejasności i jest aktualny.

Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr 132 - przed wydzieleniem działek nr 132/1 i nr 132/2 - stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną w celach rolniczych, położoną w otoczeniu nieruchomości o niskim stopniu zurbanizowania (pojedyncza zabudowa mieszkaniowa przy ulicy, tereny rolne oraz lasy), przy głównej drodze wyposażonej w sieć wodną i wodociągową. Dla omawianego obszaru nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bralin (uchwała Rady Gminy Bralin Nr XII/83/99 z dnia 29 grudnia 1999 r.) teren ten przewidziany jest pod uprawy rolne i zalesienie.

Biegły miał na uwadze, że dla działki nr 132 została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną. Jak wynika z załącznika graficznego do wyników analizy, stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy, dla projektowanej inwestycji określono nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznacza, że wyłącznie w tak wyznaczonych granicach inwestycja może być realizowana. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bowiem precyzyjnie teren, poza którym obiekt budowlany nie może być lokalizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2000 r., sygn. SA/Sz 41/99).

W związku z powyższym rację należy przyznać organom, że biegły prawidłowo w operacie szacunkowym wskazał, iż wyłącznie dla części nieruchomości pozostającej przy właścicielu (działka nr 132/3) i tylko w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy decyzja ustaliła warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W konsekwencji część nieruchomości przeznaczona pod drogę krajową nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości miarodajne było studium.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu wg aktualnego sposobu użytkowania oraz wg alternatywnego (drogowego) przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Analizą biegły objął grunty rolne, leśne i drogowe w latach 2009 -2012, w powiecie kępińskim. Odnośnie gruntów rolnych i leśnych najwięcej transakcji odnotowano od ok. 0,40 zł/m2 do ok. 7 zł/m2 oraz pojedyncze transakcje powyżej 10 zł/m2 o wysokiej atrakcyjności gruntu. Biegły wyjaśnił, że wartość gruntów drogowych zależy przede wszystkim od ich położenia oraz tego, z jakich działek zostały one wydzielone, a także w jakim sąsiedztwie się znajdują. Wskazał następnie, że ceny na obszarach miejskich i zurbanizowanych gruntach budowlanych zamykały się w przedziale od ok. 40 do 100 zł/m2, natomiast gruntów rolnych od ok. 10 do 20 zł/m2. Najwięcej gruntów drogowych w powiecie kępińskim odnotowano od 10 do 50 zł/m2 oraz 3 transakcje o wyższych cenach. Biegły podkreślił przy tym, że wartość jest również uzależniona od atrybutów i atrakcyjności konkretnych nieruchomości.

Dokonując oszacowania gruntu dla rolnego sposobu użytkowania biegły przyjął 14 transakcji gruntami rolnymi niezabudowanymi. Określił cechy wpływające na wartość wycenianego gruntu, tj. położenie (waga 30%), przydatność rolnicza (waga 30%), zurbanizowanie sąsiedztwa (waga 30%) i wpływ wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%), zaznaczając, że różnice skorygował odpowiednim zespołem współczynników korygujących uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach przyjętych nieruchomości. Dokonana w oparciu o powyższe ustalenia wartość nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 13.119 zł.

Określając natomiast wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej dla alternatywnego sposobu użytkowania, a więc drogi krajowej, biegły przyjął do porównań 18 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnymi do nieruchomości wycenianej, zaznaczając przy tym, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były przede wszystkim od: położenia (waga 40%), zurbanizowania sąsiedztwa (waga 40%), rodzaju drogi (waga 10%) oraz wpływu wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Biegły wyjaśnił, że z odnotowanych transakcji gruntów drogowych wybrano te z transakcji, które spełniają w największym stopniu warunki podobieństwa. Biegły wskazał według jakiego kryterium dokonywał doboru tj. według m.in. położenia (powiat kępiński), stanu prawnego (własność), nabywane na rzecz (gminy, jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, przeznaczenia i rodzaju dróg (grunty przeznaczone pod drogi publiczne).

Autor operatu przedstawił również atrybuty wpływające na wartość, w szczególności: sąsiedztwo gruntów zurbanizowanych wpływa na wyższą wartość gruntów drogowych, zaznaczając przy tym, że analiza wskazuje na wyższe ceny za drogi ekspresowe oraz krajowe niż za drogi powiatowe i gminne.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwego doboru transakcji do porównań Sąd I instancji zaznaczył, że znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen, istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych do wycenianej jest sferą wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, którą zarówno Sąd jak i organy administracji nie dysponują. Wprawdzie skarżąca przedstawiła kontroperat, ale dopiero na etapie postępowania sądowego. Organ nie mógł zatem dokonać jego oceny stosownie do art. 80 kpa. Niemniej, nawet gdyby organ takim dowodem w postępowaniu administracyjnym dysponował, to i tak nie podważyłby on skutecznie ustaleń co do prawidłowości operatu szacunkowego złożonego w sprawie. Chybione jest stanowisko skarżącej co do tego, że grunt odjęty na inwestycję drogową posiadał potencjał gruntu budowlanego.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru cech i ocen transakcji, skoro uwzględnił nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne - w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1985r. o drogach publicznych - a przedstawiając jak kształtują się ich ceny od minimalnej do maksymalnej, wziął pod uwagę zarówno drogi lokalne i gminne, jak i drogi krajowe i ekspresowe. Nawet z tabeli gruntów przyjętych do analizy porównawczej wynika, że grunty przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej mogą mieć wyższą cenę niż grunty przeznaczone pod drogi ekspresowe.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na postawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca oraz, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, przy jednoczesnym braku po stronie rzeczoznawcy majątkowego obowiązku uzasadnienia swojego wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy faktycznie do rzeczoznawcy majątkowego, ale jednocześnie zakłada, że rzeczoznawca majątkowy nie może podjąć swojej decyzji w sposób całkowicie dowolny, a nadto jest on zobowiązany dokonany wybór w zakresie podejścia, metody szacowania oraz wyboru nieruchomości podobnych uzasadnić w operacie szacunkowym przedkładanym w toku odszkodowawczego postępowania administracyjnego;
2. 2) art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej należy w braku planu miejscowego ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bralin zamiast w oparciu o indywidualną decyzję Wójta Gminy Bralin o warunkach zabudowy z dnia 21 lipca 2008 r. wydaną dla całej nieruchomości Skarżącej, tj. działki nr 132 objętej jedną księgą wieczystą, podczas gdy naruszony przepis prawa materialnego zakłada skorzystanie w braku planu ze studium lub z decyzji o warunkach zabudowy, a której to decyzji przypisuje się nadrzędne znaczenie wobec faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma za zadanie określać przeznaczenia poszczególnych terenów, a z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy determinuje utratę przez nieruchomość statusu rolnego;
3. 3) art. 151 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., 153. ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt. 16 i 17 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do ustalenia prawidłowej wartości rynkowej nieruchomości, stanowiącej najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, podczas gdy warunkiem ustalenia takiej wartości rynkowej nieruchomości i w konsekwencji wyliczenia słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jest zgodny z prawem operat szacunkowy, w którym prawidłowo ustalono wartość rynkową nieruchomości wyliczoną przy zastosowaniu podejścia porównawczego, uwzględniający nieruchomości podobne, w szczególności podobne w zakresie przeznaczenia oraz stanu nieruchomości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ze względu na przyjęcie do porównania z nieruchomością skarżącej – objętą ważną decyzją o warunkach zabudowy, nieruchomości nieadekwatnych, tj. gruntów rolnych;
4. 4) § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że operat szacunkowy sporządzony został w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy w rzeczywistości nie porównał cen transakcyjnych przynajmniej kilkunastu podobnych nieruchomości drogowych i posłużył się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek pod innego rodzaju drogi aniżeli drogi ekspresowe, ograniczając się ponadto wyłącznie do rynku lokalnego i pomijając rynek regionalny obejmujący swoim zakresem województwo;
5. 5) art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 u.g.n. i z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o zakwestionowany, a niezweryfikowany operat szacunkowy przyznane zostało skarżącej prawidłowo ustalone odszkodowanie, podczas gdy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, której to definicji nie spełnia ustalone w niniejszej sprawie odszkodowanie w wysokości 60.720,00 zł.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa, a ocena operatu szacunkowego przez organ administracji i przez Sąd nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, podczas gdy w przypadku kwestionowania przez stronę postępowania odszkodowawczego założeń, ustaleń i ocen zawartych w operacie szacunkowym, organ zobowiązany jest ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego, a w przypadku dalszych wątpliwości wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n.;
2. 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. oraz z art. 157 u.g.n. polegające na oddaleniu skargi zamiast uwzględnienia, a konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja organu II instancji wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na braku podjęcia – w wyniku zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do operatu szacunkowego – czynności mających na celu jego weryfikację, a to doprowadziło do wydania naruszającej prawo decyzji organu drugiej instancji, a następnie zaskarżonego wyroku Sądu w oparciu o kwestionowany, a niezweryfikowany operat szacunkowy;
3. 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwie dokonaną kontrolę działalności organów administracji publicznej polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy stanowiący kluczowy dowód postępowania odszkodowawczego został sporządzony zgodnie z prawem, podczas gdy zgłaszane przez skarżącą – zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – zastrzeżenia do operatu, nie zostały poddane właściwej i wymaganej przez przepisy procedury administracyjnej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami weryfikacji;
4. 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii eksperckiej z dnia 12 czerwca 2014 r., pomimo, że dowód ten nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a jednocześnie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do założeń, ustaleń i oceny operatu szacunkowego, wskazujących na konieczność właściwej weryfikacji operatu szacunkowego przez organ administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono między innymi, że w sprawie jest mowa o jednej nieruchomości (działka 132), która do dnia dzisiejszego objęta jest jedną księgą wieczystą o nr [...], w której nadal jako właściciel działki o łącznej powierzchni 0,8800 ha figuruje skarżąca. A zatem fakt wydania w stosunku do nieruchomości tj. całej działki nr 132 (przed dokonanym podziałem) decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 sierpnia 2008 r., oznacza, że obejmuje ona swoją mocą całą jedną nieruchomość, a nie jedynie jej fragment powstały dopiero w wyniku decyzji podziałowej. Wskazano, że wysokość odszkodowania – zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 a ustawy drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Skarżąca zaznaczyła, że stan działki 132 w dniu wydania wskazywanej decyzji był taki, że cała działka nr 132 była własnością skarżącej, objęta była jedną księgą wieczystą, a w stosunku do całej nieruchomości tj. działki 132 wydana była w dniu 21 sierpnia 2008r. decyzja o warunkach zabudowy.

Dlatego sprzeczne z przepisami prawa jest wyłączenie działania decyzji o warunkach zabudowy na tej podstawie, że budynek ma być zlokalizowany na działce pozostałej przy skarżącej. Decyzja dotyczyła całej działki nr 132 czyniąc ją gruntem inwestycyjnym w całości, a nie w części, a w konsekwencji również w przypadku ustalania wysokości odszkodowania winna być rozpatrywana jako jedna.

Podkreślono, że dla istoty niniejszego postępowania nie bez znaczenia pozostają również przepisy konstytucyjne, jak również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Konstytucja RP przewiduje bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, ale pod warunkiem że odbywa się za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Skarżąca podkreśliła też, że nie miała obowiązku przedkładania opinii na temat sporządzonego operatu na etapie postępowania administracyjnego. Wskazała, że złożyła ją do akt sprawy w dniu 17 czerwca 2014 r. i podkreśliła, że jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, dowód taki powinien być dopuszczony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Skarga kasacyjne nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowodem, którego przeprowadzenia domagała się skarżąca, była przedłożona przez nią na etapie skargi do Sądu I instancji opinia dotycząca "metodologii wyceny KW [...]". Jak przyjął sporządzający tę opinię, jej celem było "wskazanie zgodnej z przepisami prawa i standardami zawodowymi metodologii określenia wartości rynkowej nieruchomości". W treści tej opinii brak jest odniesienia się do sporządzonego operatu, a jej konkluzje są budowane z powołaniem się na dane dostarczone przez skarżącą i sprowadzają się do tezy, że argumentacja skarżącej jest przekonująca, a w sprawie winien być sporządzony operat uwzględniający wszystkie uwarunkowania mające wpływ na wartość nieruchomości podobnych i nieruchomości wycenianej.

W związku z tym zarzutem trzeba zwrócić uwagę, że sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnej wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. W sprawie nie doszło do pominięcia przez organy złożonej w postępowaniu opinii, albowiem wówczas organy nią nie dysponowały. Z tego względu nie można przeprowadzonemu postępowaniu zarzucić naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Złożona opinia nie mogła także przesądzić o zasadności zgłaszanych przez stronę zarzutów do operatu. Reguły weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego określają przepisy art. 157 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. (art. 157 ust. 1 i 1a ug.n.).

Także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny zastosowanie ma zasada z art. 157 ust. 1 u.g.n. Zgłoszony przez stronę skarżącą dowód z dokumentu nie mógł zatem spowodować podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i stanowić dowodu na jego wadliwość. Nadto jego autor ani nie stwierdza, że poddał sporządzony operat analizie, ani nie dokonuje samodzielnego szacunku nieruchomości, lecz odnosi się do danych dostarczonych mu przez zleceniodawczynię. Dokonana w opinii ocena zasadności argumentów strony skarżącej należy do sfery zastrzeżonej do kompetencji organu podejmującego decyzję i nie może być zastąpiona przekonaniem innego podmiotu o tym, że skarżąca ma rację. Stanowisko opinii pozbawione jest przy tym oparcia w materiale sprawy i danych źródłowych, bazuje bowiem jedynie na informacjach udostępnionych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia art. 157 u.g.n., skarżąca przyjmuje, że zgłaszane przez nią do operatu zastrzeżenia i uwagi winny stanowić powód do poddania operatu weryfikacji. Stanowisko to nie jest jednak uprawnione. Nie można przyjąć, że skoro ustawodawca przewidział określony tryb weryfikacji operatu, to fakt zgłaszania do niego zarzutów zobowiązuje organ do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o przeprowadzenie jego sprawdzenia. Jako materiał sprawy, operat podlega ocenie organu administracji w ramach przysługującej mu swobody oceny materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Swego stanowiska aprobującego moc dowodową operatu organ administracji nie musi potwierdzać czy uzasadniać jego prawidłowość poprzez poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej. Nie ma takiego obowiązku także w przypadku postawienia przez stronę zarzutów pod adresem operatu.

Natomiast strona zmierzająca do pozbawienia operatu miarodajności i skuteczności nie jest ograniczona w skierowaniu go do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 157 u.g.n. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem organy nie były zobligowane, uznając prawidłowość operatu, do poddawania go weryfikacji ze względu na zarzuty strony. Natomiast prawidłowość sporządzonego operatu jest pochodną zastosowania przepisów prawa materialnego.

Można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej związanym z tezą postawioną w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, dotyczącą ograniczeń w weryfikowaniu przez organ i sąd operatu szacunkowego. Niewątpliwie operat szacunkowy podlega ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. jako materiał dowodowy, a rzeczoznawca jest zobowiązany do uzasadnienia dokonanych wyborów oraz zawarcia w operacie danych, uzasadniających przyjęte współczynniki i wielkości. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest wadliwe, nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem organy dokonały ocen operatu i nie uznały, aby przekraczało to ich kompetencje.

Nie znajduje natomiast potwierdzenia zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. pozbawiony jest podziału na jednostki redakcyjne i określa przedmiot regulacji ustawy oraz pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, zarzut jego naruszenia nie poddaje się wobec tego weryfikacji. Podobnie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Przedmiotem kontroli sądu była niewątpliwie decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej, a sąd oddalając skargę nie zastosował środka nieznanego ustawie.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 154 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 1 u.g.n. Jeżeli chodzi o podmiot wyłącznie uprawniony do wyboru podejścia i metody szacowania, to niewątpliwie jest nim rzeczoznawca majątkowy. Taką kompetencję nadaje mu właśnie art. 154 ust. 1 u.g.n. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny.

Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielności rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Sposoby określania nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Uznanie przez Sąd I instancji samodzielności rzeczoznawcy w zakresie doboru podejścia i metody szacowania nie narusza zatem normy, jaką w tym zakresie w art. 154 ust. 1 u.g.n. zawarł ustawodawca. Bynajmniej Sąd I instancji nie przyjął przy tym, że rzeczoznawca dysponuje pełną dowolnością przy sporządzaniu operatu, przeczy temu już przytoczone przez Sąd I instancji brzmienie art. 154 ust. 1 u.g.n.

Inną natomiast kwestią jest, w jakim zakresie operat podlega ocenie organu i sądu oraz jaka jest wymagana zawartość operatu, w szczególności czy winien on zawierać dane pozwalając na identyfikację powodów, dla których rzeczoznawca dokonał określonego doboru danych i wyboru podejścia czy metody szacowania. Przepis art. 154 ust. 1 nie odnosi się do zasad postępowania z operatem w toku postępowania przez organ czy następnie przez sąd, przepis ten nie reguluje wszak postępowania dowodowego. Z tego względu nie jest kwestią wykładni art. 154 ust. 1 przyjęcie, czy organ lub sąd mogą dokonywać oceny operatu oraz jak powinien on być sporządzony. Kwestie oceny operatu jako materiału dowodowego zostały przedstawione wyżej, przy analizie zarzutów przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że podlega on ocenie w postępowaniu wyjaśniającym. Ocena taka przez organy i Sąd I instancji została pod względem merytorycznym przeprowadzona.

Była ona możliwa dzięki treściom zawartym w operacie, odnoszącym się do opisu stanu nieruchomości czy charakterystyki rynku. O ile istotnie żaden przepis nie wymaga bezpośrednio uzasadnienia przez rzeczoznawcę wyboru metody i podejścia szacowania oraz doboru nieruchomości, to kryteria ustalania wartości rynkowej, dane konieczne dla zastosowana metody korygowania ceny średniej, wskazanie czynników korygujących oraz obligatoryjne dla operatu treści, o jakich stanowi § 55 i 56 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) winny być w operacie przedstawione. Zarzuty odnoszące się do przepisów § 55-58 rozporządzenia nie zostały zgłoszone.

Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię. Po pierwsze, pozbawione podstaw jest powoływanie w kontekście niniejszej sprawy przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n., który odnosi się do procedury podziału nieruchomości i definiuje rozumienie "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie podziału. Definicja z art. 92 ust. 2 pozostaje w przedmiotowym związku z przepisem art. 92 ust. 1 u.g.n. i próba jej wykorzystania dla innych potrzeb stanowi naruszenie zasad wykładni systemowej.

Przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. reguluje zasady określania przeznaczenia nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W konsekwencji uznać należy, że przeznaczenie, o jakim mowa w przepisach regulujących zasady ustalania odszkodowania na gruncie u.g.n., nie jest tożsame z rozumieniem przeznaczenia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczanym poprzez postanowienia planu miejscowego, w którym ustala się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Regulacja u.g.n. dotycząca wyceny nieruchomości ma natomiast na celu ustalenie wartości konkretnej nieruchomości wycenianej (art. 150 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.).

Decyzja o warunkach zabudowy wymaga jest natomiast dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającego na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wydając decyzję o warunkach zabudowy dla jakiegoś terenu rozstrzyga się o dopuszczalności określonego jego zagospodarowania ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, wprowadzając w decyzji wymagane przez to sąsiedztwo ograniczenia i parametry. Decyzja nie określa zatem przeznaczenia terenu objętego wnioskiem na określone cele, ale w sposób indywidualny rozstrzyga o dopuszczalności realizacji wysoce zindywidualizowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak pod względem jego funkcji, jak i parametrów. Poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy teren objęty wnioskiem nie uzyskuje zatem w całości statusu terenu budowlanego czy inwestycyjnego, mogącego podlegać w pełni swobodnemu zagospodarowaniu, inwestor związany jest bowiem ograniczeniami i warunkami decyzji.

W tym kontekście winna być rozważana okoliczność, że teren podlegający wycenie, jakkolwiek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w całości w tej decyzji wyłączony został z możliwości zagospodarowania na cele zamierzone przez inwestora. Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkuje bowiem wyłączeniem wprowadzenia planowanego zagospodarowania poza tą linią.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości dla celów związanych z ustaleniem jej wartości, ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca kasacyjnie podkreśla fakt, że działka wyceniana została wydzielona z działki w całości objętej decyzją o warunkach zabudowy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 1 definiuje jednak nieruchomość gruntową jako grunt wraz z częściami składowymi, a nie jako działkę ewidencyjną. Decyzja o warunkach zabudowy wydana dla działki nr 132 nie przewiduje lokalizacji planowanego przez inwestora zagospodarowania w postaci budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną na gruncie wydzielonym następnie pod drogę i objętym szacowaniem wartości. Nawet zatem gdyby przyjąć, że szacowana nieruchomość objęta była postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, to ustalone nią warunki nie dopuszczały zmiany sposobu jej zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nakazując lokalizację inwestycji poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.

Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości gruntowej zasadnie zatem przyjęto, że nie jest ona objęta ani obowiązującym planem miejscowym, ani też nie jest możliwe jej zagospodarowanie w sposób, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem decyzja o warunkach nie przewiduje zmiany sposobu zagospodarowania tej części gruntu. Wobec szczegółowej treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki ewidencyjnej przed wywłaszczeniem jej części na podstawie ustawy drogowej, nie stanowi zatem naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. przyjęcie, że przeznaczenie szacowanego gruntu, zajętego pod drogę, winno nastąpić z uwzględnieniem postanowień Studium. Odmienna praktyka, preferowana przez stronę skarżącą, polegająca na przyjęciu przeznaczenia nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia jej postanowień i wpływu na możliwość zagospodarowania konkretnego wywłaszczonego terenu, mogłaby prowadzić do fikcyjnego podnoszenia wartości gruntów, nie ze względu na ich faktyczny charakter i rynkowe uwarunkowania, ale wyłącznie ze względu na ustalenie dla dużej działki warunków zabudowy dopuszczających określone zagospodarowanie jej części.

Jak wynika z operatu, mimo uzyskania w roku 2008 decyzji o warunkach zabudowy, strona nie przystąpiła do realizacji inwestycji i nie doprowadziła do zmiany sposobu korzystania z gruntu. Szacowany grunt objęty wywłaszczeniem nie ma charakteru inwestycyjnego. Przyjęcie do porównania działek stanowiących grunty rolne, zgodnie z postanowieniami Studium i faktycznym sposobem użytkowania, nie stanowi w tych okolicznościach faktycznych o przeprowadzeniu szacowania w oparciu o działki pozbawione cechy podobieństwa, co czyni zarzuty z pkt I.3 skargi kasacyjnej pozbawione podstaw. Nie naruszono art. 151 w związku z art. 134 ust. 1, 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 151 u.g.n., zawierającego kilka norm, jest przy tym wadliwie postawiony, albowiem nie precyzuje naruszonej normy. Art. 134 ust. 1 stanowi, że podstawą do ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, a jej ustalenie, zgodnie z art. 153 ust. 1 może nastąpić przy zastosowaniu podejścia porównawczego, związanego z przyjęciem do szacowania nieruchomości podobnych.

Definicję legalną nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływany w skardze kasacyjnej argument z wydania dla działki nr 132 decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do uznania, że dla zastosowania podejścia porównawczego i ustalenia wartości rynkowej gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. właściwe do porównania były działki inwestycyjne, przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-usługową, a nie działki rolne, jak przyjęto w operacie szacunkowym, zaakceptowanym przez organy orzekające w przedmiocie odszkodowania.

Drugi zasadniczy zarzut podnoszony przez Skarżącą związany jest z prawidłowością doboru nieruchomości podobnych w przypadku szacowania wartości działek drogowych. Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania przyjmuje się wedle alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. To tzw. "zasada korzyści", która znalazła w sprawie zastosowanie. Skarżąca stoi na stanowisku, że zasadniczym atrybutem wyznaczającym wartość działek nabywanych na cele drogowe jest charakter drogi, zatem do porównania winny zostać przyjęte zasadniczo działki nabywane pod drogi ekspresowe, z uwzględnieniem rynku regionalnego. Przekonanie to oparte jest na tezie, że ujawnione w operacie transakcje działkami drogowymi potwierdzają, że działki nabyte pod realizację drogi nr 8 uzyskały większą cenę za 1 m2.

Nie można jednak pomijać, że wedle rzeczoznawcy, charakter drogi stanowi jedynie jeden z atrybutów wpływających na wartość, pozostałe atrybuty to położenie, zurbanizowanie sąsiedztwa oraz wpływ wydzielanej powierzchni na nieruchomość. Tym atrybutom rzeczoznawca przypisał odpowiednie wagi, z czego położenie uzyskało wagę 40 %, a charakter drogi 10 %. Rzeczoznawca wyjaśnił także w operacie (s. 26-27) powody takiego doboru atrybutów i ich wag. Samo wskazanie zatem na cenę 1 m2 działki nabytej pod drogę ekspresową, bez uwzględnienia innych parametrów determinujących wartość, nie może stanowić dowodu na wadliwość operatu i stanowiska rzeczoznawcy. Brak jest też dowodu na to, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia i ustalenie wartości w podejściu kosztowym, a dane z rynku nieruchomości nie były wystarczające dla określenia wartości rynkowej zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalono zawarcie transakcji działkami na cele drogowe, a rzeczoznawca opisał rynek gruntów drogowych w powiecie kępińskim oraz sąsiednich, stwierdzając jego istnienie (s. 17 operatu). W takiej sytuacji pozbawiona podstaw jest teza, że rynek ten nie istnieje i konieczne było rozszerzenie badania na rynek obejmujący województwo. Punktem wyjścia, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, są dane z rynku lokalnego, co koreluje ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że położenie nieruchomości stanowi atrybut o wysokim wpływie na wartość nieruchomości nabywanej na cele drogowe. Argumenty podnoszone przez stronę skarżącą nie potwierdzają zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 i 2 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Oszacowanie nieruchomości zgodnie z zasadami wyceny i ustalenie jej wartości rynkowej nie pozwala na uznanie zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n. Nie mógł także odnieść skutki zarzut naruszenia art. 128 u.g.n., a to ze względu na brak sprecyzowania naruszonej normy. Natomiast uznanie, że operat został sporządzony prawidłowo i pozwala na ustalenie wartości rynkowej, czyni akt wywłaszczenia dopuszczalnym i zgodnym z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.