Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 281/10 w sprawie ze skargi [...] uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta [...] - działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - pismem z dnia [...] września 2008r. wypowiedział H.B.-R. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 356,32 zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² wynosi 367,29 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.
We wniosku złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie H.B.-R. zakwestionowała wysokość zaktualizowanej opłaty i prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem datowanym na dzień [...] grudnia 2009 r. umorzyło postępowanie.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniesiono, że art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Zdaniem SKO w Olsztynie w sytuacji, gdy właściciel gruntu zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W sytuacji, gdy użytkownik wieczysty wyrazi zgodę na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna. W przypadku braku takiej zgody właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 k.p.c. Dopiero w ten sposób ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.g.n.
Natomiast w zaistniałej sytuacji nie mamy do czynienia z wypowiedzeniem wysokości z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż wcześniej opłata ta nie obowiązywała (wynosiła 0 zł). Dlatego też postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 k.p.a.
Od powyższego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], domagając się jego uchylenia. Podniesiono, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Ponadto dotychczas na rozprawach przed SKO, w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą [....], a użytkownikami wieczystymi. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego wskazano, że w przypadku, gdy SKO rozpoznając wniosek użytkownika wieczystego wniesiony na podstawie art. 78 u.g.n. wydało wadliwe orzeczenie o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie SKO traci moc. Zasada ta powinna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości.
Zdaniem skarżącej gminy, zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Natomiast gdyby do ugody nie doszło SKO winno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Ponadto rozstrzygnięcie podjęte przez SKO w Olsztynie narusza art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.
W odpowiedzi na powyższą skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, a ponadto poinformowano, że oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia wydanego przez SKO wniesiono sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Podkreślono również, że art. 78 -81 u.g.n. stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Zatem przedmiotem aktualizacji jest opłata roczna już wcześniej ustalona. W przedmiotowej sprawie chodzi zaś o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, gdyż przy ustanawianiu użytkowania wieczystego opłata nie została ustalona. Zdaniem Kolegium opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 77 -81 u.g.n. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że pomimo faktu, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie określonym w art. 78-81 u.g.n., a od tego rodzaju orzeczeń przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to zgodnie z praktyką orzeczniczą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt 876/07, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06). Wskazano również, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina [...] wniosła sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, ale z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.
Zatem odrzucenie skargi również przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które –jak wskazał Trybunał Konstytucyjny- oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle (orzeczenia TK z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 orz z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99).
Jako postawę podjętego rozstrzygnięcia SKO w Olsztynie podało między innymi art. 105 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, że nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata. W myśl art. 71 u.g.n. za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji opisał procedurę związaną z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu cytując treść art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem WSA w Olsztynie nie ulega wątpliwości, że opłata za użytkowanie wieczyste jest ściśle związana z prawem użytkowania wieczystego, a tym samym kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednak postępowanie w sprawie aktualizacji jest dwuetapowe, najpierw toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Zatem postępowanie toczące się przed kolegium ma charakter postępowania przedsądowego. Postępowanie wszczęte wnioskiem użytkownika wieczystego ma jedynie charakter quasi-administracyjny. Umorzenie postępowania przed SKO nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia, ten skutek ma jedynie orzeczenie o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium.
W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, że w ocenie SKO pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01). Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (tak w wyroku NSA z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09). Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy WSA w Olsztynie stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania.
Skoro zdaniem SKO brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania, lecz merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Wtedy umożliwi to stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06). Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta.
Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jest uzasadniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- - art. 3 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;
- - art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że przedstawiony przez WSA w Olsztynie powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.
Orzeczenia SKO rozstrzygające spór o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie można też uznać, że orzeczenie to jest innymi niż określone w pkt 1-3 art. 3 P.p.s.a. aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97)
W ocenie skarżącego kasacyjnie błąd Sądu I instancji polega na tym, że nie kwestionuje stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznaje, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu jej nowej wysokości. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Prezydent Miasta [...] rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na stan faktyczny, którego one nie obejmują.
Reasumując swoje dotychczasowe rozważania SKO stwierdziło, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Według skarżącego kasacyjnie termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd I instancji. Jeżeli przepisy art. 77-79 u.g.n. nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między gminą [...] a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem SKO w Olsztynie niezasadna jest obawa Sądu I instancji, że orzeczenie umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom do sądu powszechnego gdyż tą drogę zamyka sam sąd jeżeli odrzuca pozew. Skarżący kasacyjnie nie widzi uzasadnionych powodów dla których sąd powszechny nie może rozpoznać pozwu w tego rodzaju przypadku. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, rozpatruje pozew tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego.
Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia. Stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem naruszenia przepisów prawa materialnego jak również procesowego. Wskazanie przez SKO w Olsztynie, że do zaistniałego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy art. 77-79 u.g.n. oraz, że należało ustalić opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej bądź wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty, nie uprawniało organu do umorzenia postępowania w sprawie lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Wydanie przez SKO orzeczenia o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało podstawę do wniesienia skargi w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie faktycznym twierdzenia SKO, że sprawa o podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym są zupełnie nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 58 § 4 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z sytuacją objętą powyższym przepisem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt I C 213/10 Sąd Rejonowy w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy z powództwa H.B.-R. przeciwko Gminie Olszt[...]yn o ustalenie – na skutek sprzeciwu Gminy [...] od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie nr [...] odrzucił pozew.
Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Nie zmienia to faktu, że sprawa niniejsza ma charakter cywilnoprawny.
Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny.
Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej.
Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.