Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 515/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.
Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 20 października 2012 r. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. o ustalenie, że wypowiedzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej przy ul. [...], jest nieuzasadnione.
W treści skargi A.S. wskazał, że w sprawie toczącej z jego wniosku przed SKO w W., o numerze [...] w dniu [...] października 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której został pouczony, że doręczenie orzeczenia nastąpi później wraz z informacją o terminach i sposobie jego zaskarżenia.
Rozstrzygnięcia nie otrzymał, dlatego też pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi orzeczenie z dnia [...] października 2007 r. nie zostało mu przesłane przez SKO, dlatego też domaga się od Sądu zobowiązania organu do jego doręczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw wynikłych z procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytuł użytkowania wieczystego.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed SKO w W. przeprowadzona została rozprawa, natomiast jeszcze nie zostało wydane orzeczenie w kwestii uznania zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę A.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.").
W uzasadnieniu postanowienia Sąd opisał, że procedurę aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości określają przepisy art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - dalej jako "u.g.n."). Wynika z nich, że użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).
Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoczesne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.) oraz, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.).
Sąd I instancji wskazał, więc, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej, a akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli sądu administracyjnego. Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia zmieniającego umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty. Odmowa przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie opłaty w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, które po rozpoznaniu wniosku nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz orzeczenie o ustaleniu opłaty rocznej, będącej oświadczeniem organu w kwestii wysokości opłaty rocznej. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę.
Czynności podjęte przez samorządowe kolegium odwoławcze, w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej. Charakteru decyzji administracyjnej nie nadaje takiemu orzeczeniu również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów K.p.a, bowiem nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a.
Z powołanych wyżej przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował, że również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie, bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tej ustawy.
WSA w Warszawie dodatkowo nadmienił, że sprawy dotyczące opłat z tytułu użytkowania wieczystego mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych dopiero, jeżeli w trakcie takiego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, dochodzi do postępowań ubocznych (wpadkowych) zakończonych rozstrzygnięciami, co do różnych kwestii procesowych (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 510/12).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 175 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku uznania, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. polegająca na niewydaniu w określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminie rozstrzygnięcia w sprawie związanej z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie podlega kognicji sądów administracyjnych z uwagi na fakt, iż sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej, a więc nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w sytuacji, gdy bezczynność SKO ma miejsce przed wydaniem orzeczenia – a więc przed ewentualnym wnioskiem o przekazanie sprawy do sądu cywilnego i na tym etapie do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem niewydanie w określonym terminie orzeczenia jest bezczynnością organu określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czyli inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako taka – objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., podlega, zatem kognicji sądów administracyjnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej i w efekcie ograniczenie prawa skarżącego do zaskarżenia braku działania ze strony organu, co stanowi naruszenie jego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej, a prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty poddana jest ocenie sądów powszechnych, jednakże powyższe nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem charakter stricte cywilny sprawa ma dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ i po tym momencie orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego podlegają kontroli sądów powszechnych. Inaczej natomiast jest w przypadku braku działania. W toku postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku orzeczeń kolegium nierozpoznających sprawy, co do istoty właściwa jest kontrola sądów administracyjnych, również bezczynność organu podlega kontroli sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Zdaniem skarżącego, skoro do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. m.in. o załatwianiu spraw – zatem również przepisy dotyczące uprawnienia strony do niezałatwienia sprawy w terminie.
Sąd administracyjny kontroluje również bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a skarga na bezczynność SKO jest skargą na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. Za powyższym – zdaniem skarżącego - przemawia wykładnia systemowa ww. przepisów. W przypadku, bowiem braku poddania bezczynności SKO w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości kognicji sądów administracyjnych, strona zostanie pozbawiona jakichkolwiek instrumentów prawnych mających na celu zmuszenie organu do wypełnienia swoich ustawowych obowiązków.
Skarżący podniósł, że został pozbawiony możliwości uruchomienia procedury sądowej kontroli bezczynności organu, czym naruszono art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP, a co w demokratycznym państwie prawnym należy uznać za niedopuszczalne.
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1283/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: "czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2013 r. podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 12/13, w której wskazał, że: "w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A.S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania, jakie Naczelny Sąd Administracyjny postawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu w postanowieniu z dnia 23 lipca 2013 r., tj. czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Jak już wskazano w stanie sprawy, uchwałą z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 Naczelny Sąd Administracyjny udzielił na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej.
NSA wskazał w uzasadnieniu uchwały, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Treść stosunku użytkowania wieczystego - co do zasady - kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Został on w konsekwencji poddany cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo - metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).
Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca kwestii uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71-81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym (essentialia negoti stosunku użytkowania wieczystego) i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej.
Zatem spory w przedmiocie ustalenia opłat czy zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94- OSNCP 1994/11/209 i z dnia 25 sierpnia 1995 r. sygn. akt III CZP 96/95 OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 Lex 236557, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 Lex 29319, postanowienie sygn. akt I SA 1933/97 OSP 1998/3/57).
Aktualizacji opłaty rocznej (nie częściej niż raz do roku) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości przedmiotowej opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną.
W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.).
Rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma, zatem odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym.
Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Postępowanie sądowe jest, więc kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być ono zainicjowane wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, bowiem tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje, więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli sąd powszechny dopiero wówczas staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty.
Sąd ten nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
Nadto skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego.
Wobec powyższego, należało, zdaniem NSA, rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a.
Z uwagi na przedmiot (merytoryczne rozstrzygnięcie sporu w sprawie opłat) orzeczenia te nie stanowią interpretacji podatkowych (art. 3 § 2 pkt 4a), ani postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Tych orzeczeń nie można również zaliczyć do kategorii aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Rozważając kwestię prawnej formy działania samorządowego kolegium odwoławczego (79 ust. 3 u.g.n.), NSA doszedł do przekonania, że orzeczenie, o którym mowa nie stanowi także decyzji administracyjnej. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając, co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159).
O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana.
Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu.
Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.
Dalej NSA w swojej uchwale podniósł, że skoro orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. oraz z uwagi na to, że katalog spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, w tym tych, w których może być złożona skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ma – co do zasady – charakter zamknięty, to powyższe rozważania mogłyby dowodzić, że w razie bezczynności organu umocowanego do rozstrzygnięcia wniosku przewidzianego w art. 78 ust. 2 u.g.n. wieczystemu użytkownikowi nie przysługiwałaby także ochrona na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga na bezczynność kolegium w takich sprawach byłaby niedopuszczalna. Tym samym wieczysty użytkownik zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Taka zaś sytuacja jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.
Użytkownik wieczysty, któremu wypowiedziano umowę użytkowania wieczystego w części dotyczącej opłaty, którą ma uiszczać, niewątpliwie jest zainteresowany tym, aby spór w tym zakresie został rozstrzygnięty w rozsądnym terminie. Wprawdzie, na skutek złożenia wniosku do kolegium, użytkownik wieczysty uiszcza opłaty w dotychczasowej wysokości (art. 78 ust. 4 u.g.n.), to jednak, gdy postępowanie potwierdzi prawidłowość ustalenia zaktualizowanych opłat, ma on ustawowy obowiązek zapłaty opłat w nowej wysokości począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia. Nie może, zatem ulegać wątpliwości, że użytkownik wieczysty ma interes prawny, aby – jeżeli nie doszło do ugody – zwalczać stan bezczynności kolegium w przedmiocie niewydania omawianego orzeczenia i tym samym doprowadzić do zakończenia okresu czasowej niedopuszczalności dochodzenia roszczeń na drodze przed sądem powszechnym.
Stan, w którym kolegium mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje orzeczenia, godzi nie tylko w interes strony, ale jest sprzeczny z wolą samego ustawodawcy. Wprowadzenie obowiązkowego etapu przedsądowego postępowania aktualizacyjnego miało odciążyć sądy powszechne z obowiązku rozpatrzenia wszystkich sporów, które mogły powstać w tego typu sprawach, ale też skrócić okres załatwiania takich spraw. Nierozpatrywanie przez kilka lat spraw przez kolegia niweczy takie założenia. W takiej sytuacji koniecznym jest poszukiwanie takich rozwiązań, które pozwalałyby zwalczać stan bezczynności kolegiów w omawianych sprawach.
NSA zauważył, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obowiązującym systemie prawnym, szereg aktów prawnych – podobnie jak w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego – powierza załatwienie określonych spraw w pierwszym etapie organom administracji, a dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania przewiduje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000/2/47) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna.
W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest, bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada zgodna jest z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 K.p.a. Sądy przyjmowały, bowiem, że – mimo drogi powództwa do sądu powszechnego – do sądu administracyjnego przysługiwała skarga na bezczynność organu administracji.
Oznacza to, że w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnym przyjmuje się i dopuszcza się różnorodność dróg zaskarżenia działalności organów administracji - do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. NSA przyjmował dopuszczalność skargi na niewydanie przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.
Podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzono z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika, bowiem, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 (R. Hauser "Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego" w: Polski model sądownictwa administracyjnego pod redakcją J. Stelmasiaka, J. Niszczporuka, S. Fundowicza, str. 143).
Wykonaniem zasady przewidzianej w art. 184 Konstytucji RP są regulacje zawarte w art. 1, art. 3 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w różnych jej formach działania i pod względem jej zgodności z prawem. Są, zatem właściwe, najogólniej rzecz ujmując, do zniesienia niezgodnych z prawem działań oraz bezczynności lub przewlekłości postępowania w różnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pojęcie zakresu administracji publicznej – jak zaakcentował Trybunał Konstytucyjny i co zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych – należy przy tym traktować szeroko i rozpatrywać w sensie podmiotowym a nie tylko przedmiotowym. Stąd należy przyjmować, iż sprawa dotyczy administracji publicznej, jeżeli pochodzi od organu znajdującego się w strukturze administracji, a brak jest innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/03 OTK 1994 cz.
II, poz.204-206). W przypadku, gdy kontroli poddawana jest prawna forma działania administracji publicznej, można mówić nawet o domniemaniu kompetencji sądów administracyjnych. Domniemanie takie może obalić dopiero wyraźna niebudząca wątpliwości odmienna regulacja (M. Jaśkowska "Właściwość sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane" w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod redakcją J. Zimmermanna str.571).
W sprawach dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ustawodawca pierwszy etap rozstrzygania sporów powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami stopnia wyższego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają również w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Do postępowania przed kolegium w omawianych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W postępowaniu tym stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.).
Nie może, zatem ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Skutki nieprzestrzegania tych zasad nie mogą być przerzucane na wnioskodawcę i w konsekwencji pozbawiać go możliwości dalszego dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Skoro użytkownikowi wieczystemu – o czym była już mowa – nie przysługuje w tym zakresie żadna ochrona przed sądem powszechnym, gdyż sąd ten nie ma jakichkolwiek instrumentów prawnych do zwalczania ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przed kolegium, to wnioskodawca powinien mieć taką ochronę przed sądem administracyjnym.
Bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, a odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego – z powołaniem się na zamknięty katalog spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – prawo to praktycznie by wykluczyła.
W związku z tym konieczne jest, w drodze wykładni prokonstytucyjnej, zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej. Należy, bowiem mieć na uwadze, że instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i do dnia dzisiejszego nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu (B. Adamiak "Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego: w: "Polski model sądownictwa administracyjnego", str.16).
Skoro, zatem zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie sprawy są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 P.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego.
W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.
Z powyższych względów należy przyjąć, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.
Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało uznać, że dopuszczalna jest skarga A.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wobec powyższego oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach zaskarżenia i uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.