Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1312/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 268/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Olsztyna, uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu i orzekł, że powyższe orzeczenie nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako u.g.n.), pismem z dnia 30 września 2008 r. wypowiedział D. K. dotychczasową opłatę roczną z tytułu [...] udziału (związanego z udziałem w ½ lokalu mieszkalnego nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...]. Jednocześnie organ zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 75,30 odpowiadającej 1% wartości gruntu.

D. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej jest niezasadne, a wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art.1 i art.17 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz.539 ze zm.) oraz art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.- dalej w skrócie k.p.a), umorzyło postępowanie w sprawie powyższego wniosku.

Uzasadniając swoje orzeczenie, Kolegium stwierdziło, że z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można natomiast dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. W sytuacji, gdy właściciel gruntu zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste, powinien złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. Jeżeli użytkownik wieczysty przyjmie taką propozycję, to wysokość opłaty, zostanie ustalona w umowie cywilnoprawnej. W przypadku braku takiej zgody właściciel gruntu ma prawo do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 k.p.c. Dopiero w ten sposób ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.g.n.

W zaistniałej sytuacji nie może być w ogóle mowy o wypowiedzeniu wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż wcześniej opłata ta nie obowiązywała. Pismo Prezydenta Olsztyna nie może być zatem uznane za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż nie aktualizuje ono opłaty, ale ustala wysokość pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też postępowanie w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na mocy art. 105 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Olsztyna, domagała się uchylenia powyższego orzeczenia. Stwierdziła, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Podkreśliła ponadto, że dotychczas na rozprawach przed SKO w Olsztynie w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn a użytkownikami wieczystymi. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. I CK 579/04, skarżąca wskazała także, że w przypadku, gdy samorządowe kolegium odwoławcze, rozpoznając wniosek użytkownika wieczystego wniesiony na podstawie art. 78 u.g.n., wydało wadliwe orzeczenie o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, to wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego traci moc.

Zasada ta powinna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Natomiast gdyby do ugody nie doszło, organ ten winien wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów, zdaniem Gminy Olsztyn, uznać należy, że rozstrzygnięcie SKO w Olsztynie zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na powyższą skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, a ponadto poinformowało, że oprócz skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia Kolegium wniesiono sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Organ podkreślił również, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste jest jednym z niezbędnych elementów tego prawa. Powinna być zatem ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być stosowany do nie tryb określony w art. 78 -81 u.g.n. przewidujący aktualizację ustalonej już opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Celem tych przepisów jest zatem dostosowanie "starej" opłaty za użytkowanie wieczyste, określonej bez zastosowania stawki procentowej, do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalanie tej opłaty po raz pierwszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wydane w trybie określonym w art. 78-81 u.g.n. Od takich orzeczeń przysługuje –co do zasady-sprzeciw do sądu powszechnego. Jednakże w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 876/07, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06). W niniejszej sprawie Gmina Olsztyn oprócz skargi wniosła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, ale z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, że w podobnych sprawach Sąd Rejonowy w Olsztynie złożone do niego sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

Zatem odrzucenie skargi również przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które jak wskazał Trybunał Konstytucyjny- oznacza materialną, rzeczywistą możliwość- poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle (orzeczenia TK z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99).

WSA w Olsztynie zauważył ponadto, że SKO w Olsztynie w podstawie prawnej podjętego orzeczenia powołało między innymi art. 105 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazało, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, że nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata. W myśl art. 71 u.g.n. za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Procedurę związaną z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu regulują przepisy art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty.

Pierwszy etap ma charakter: administracyjny, drugi zaś sądowy. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę opłaty w nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Oznacza to, że nowa opłata za użytkowanie wieczyste obowiązuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku do Kolegium.

Z treści art. 79 ust. 3 ugn wynika, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, a tym samym orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że pismo Prezydenta Olsztyna skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie uznaje się za bezprzedmiotowe gdy brak jest przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu (por.wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01).

Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że nie ma ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (tak w wyroku NSA z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09). Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie WSA w Olsztynie, należy stwierdzić, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia przez Kolegium postępowania. Skoro organ ten uznał, że brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie był on uprawniony do umorzenia postępowania. Powinien on zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych przewidzianych w art.73 ust.3 u.g.n. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości.

W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać Kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, z wyjątkiem kwestii procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. - art. 3 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienia odrzucające skargę;
2. - art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przedstawiony przez WSA w Olsztynie powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez ten Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zaskarżonego wyroku sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi, dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygające spór o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie można też zakwalifikować orzeczenie do innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując przedmiotowe orzeczenia, nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97)

W ocenie skarżącego kasacyjnie błąd Sądu I instancji polega na tym, że nie kwestionuje stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznaje, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu jej nowej wysokości. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma przedmiotu wypowiedzenia. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną.. Prezydent Miasta Olsztyna rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Reasumując swoje dotychczasowe rozważania, SKO w Olsztynie stwierdziło, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Według skarżącego kasacyjnie termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie można ze sobą mieszać. Tej różnicy Sąd I instancji nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną. Jeżeli przepisy art. 77-79 u.g.n. nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem SKO w Olsztynie niezasadna jest obawa Sądu I instancji, że orzeczenie umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom do sądu powszechnego gdyż tą drogę zamyka sam sąd, przez odrzucenie pozwu. Skarżący kasacyjnie nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpoznać pozwu w tego rodzaju przypadku. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, rozpatruje pozew tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego.

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła Gmina Olsztyn, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia. Stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem naruszenia przepisów prawa materialnego jak również procesowego. Wskazanie przez SKO w Olsztynie, że do zaistniałego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy art. 77-79 u.g.n. oraz, że należało ustalić opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, bądź wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty, nie uprawniało organu do umorzenia postępowania w sprawie lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Wydanie przez SKO w Olsztynie orzeczenia o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało podstawę do wniesienia skargi w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie faktycznym twierdzenia SKO w Olsztynie, że sprawa o podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym są zupełnie nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 3 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, złamania wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a., uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji przewidzianej w art. 58 § 4 P.p.s.a. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą z art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu I instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata ta nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO w Olsztynie nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05).

Zatem, jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie – właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie kolegium, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważnia tego organu do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa, w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej.

Cały czas Kolegium ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w Olsztynie w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Z tego powodu za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych ustaleń jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 w związku z art. 58 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi