Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 83/15, po rozpatrzeniu w trybie uproszczonym skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
M. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze podniosła, że odwołanie złożyła w styczniu 2015 r., jednak do chwili obecnej nie zostało ono rozpatrzone. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał bezczynności tego organu za rażącą w wyroku z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Gd 26/15). Wskazała, że w toku postępowania administracyjnego informowała organ odwoławczy, iż nie ma środków finansowych na utrzymanie i nie może korzystać z bezpłatnej opieki lekarskiej, nie ma ubezpieczenia zdrowotnego. Sprawa trwa już prawie 4 lata i organ odwoławczy za każdym razem przeciąga procedowanie.
W związku z tym przewlekłość Kolegium, zwłaszcza w tak ciężkiej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej, w jakiej się znajduje, winna być uznana za rażącą, a skarżącej, która przez przewlekłość Kolegium poniosła szkodę, winno zostać przyznane odszkodowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. M. T. złożyła odwołanie od tej decyzji, a sprawa została zarejestrowana przez organ odwoławczy pod sygn. akt SKO [...]. Podaniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca wezwała organ odwoławczy do usunięcia stanu naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę na jego bezczynność. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt SAB/Gd 26/15) uwzględnił skargę na bezczynność organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie.
Sąd zobowiązał organ odwoławczy do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że w dniu 11 stycznia 2016 r. rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymując w mocy tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 83/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu jest zarzucane w skardze przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżącej z dnia 21 kwietnia 2015 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego skarżąca wniosła skargę, spełniając przesłanki przewidziane w przywołanym art. 52 § 1.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd wskazał, że odwołanie skarżącej z dnia 30 stycznia 2015 r. od decyzji organu I instancji wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 10 lutego 2015 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, w myśl art. 35 § 3 kpa, powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 10 marca 2015 r. Skarżąca, co Sądowi wiadome jest z urzędu, w dniu 3 czerwca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na braku rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt III SAB 26/15) zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok ten jest prawomocny. Niniejsza skarga dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. została złożona już po wydaniu powyższego wyroku. Z uwagi na to, że ustawodawca obecnie rozróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 149 § 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie można w ocenie Sądu podzielić poglądu organu odwoławczego, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku albo została prawomocnie osądzona. Niniejsza sprawa dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a sprawa, w której zapadł wyrok, dotyczyła bezczynności organu.
Jednakże zdaniem Sądu skarga jest niezasadna, ponieważ skarżąca nie powołała się w skardze na żadne konkretne przykłady przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, utożsamiając "przewlekłe prowadzenie postępowania" z brakiem rozpatrzenia sprawy w terminie. Sąd podkreślił, że to, że Sąd stwierdził bezczynność organu odwoławczego w przywołanym powyżej wyroku nie oznacza, że organ jednocześnie prowadził postępowanie przewlekle. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy, po wpływie odwołania w dniu 10 lutego 2015 r., nie dokonywał żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie może być mowy o prowadzeniu sprawy przewlekle, bowiem ta instytucja dotyczy niepodejmowania przez organ skutecznych działań, przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Jak ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, miała miejsce bezczynność organu, czyli niepodejmowanie żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.
Akta administracyjne sprawy zostały przekazane do Sądu razem ze skargą w sprawie III SAB/Gd 26/15 w dniu 1 lipca 2015 r. W wyroku o tej sygnaturze Sąd zobowiązał organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Doręczenie prawomocnego wyroku w ww. sprawie bezczynności nastąpiło w dniu 21 grudnia 2015 r., natomiast akta administracyjne sprawy cały czas pozostają w dyspozycji Sądu. Wpierw miało to związek z wnioskiem skarżącej o przyznanie prawa pomocy w sprawie o sygn. akt III SO/Gd 18/05, a następnie w związku z orzekaniem w sprawie o przewlekłość postępowania. Nadto, w dniu 23 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie o odrzuceniu jej skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 26/15.
W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie można zarzucać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 83/15 wniosła M. T. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 – przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to poprzez nieodniesienie się przez Sąd Administracyjny do zarzutów skarżącej wskazujących na przewlekłość postępowania uczestnika oraz rażącego charakteru tejże opieszałości, i wyłącznie ogólnikowe stwierdzenie, jakoby skarżąca nie powołała się w skardze na żadne konkretne przykłady przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, co uniemożliwia skarżącej kontrolę prawidłowości poczynionych przez sąd ustaleń,
- - art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełnienia postępowania dowodowego z urzędu, pomimo istniejących w sprawie istotnych wątpliwości, wymagających wyjaśnienia kwestii, czy i jakie czynności podejmowane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie prowadzenia przezeń sprawy, 2- prawa materialnego, czyli art. 35 § 1 kpa w związku z art. 35 § 3 i 5 kpa i art. 37 § 2 kpa, przez błędną jego wykładnię, a to poprzez błędne uznanie, jakoby działanie uczestnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wszczętej przez skarżącą nie nosiło znamion przewlekłości, a nadto nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w rzeczywistości opieszałość w działaniu uczestnika pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw, wobec czego jego zachowanie ocenić trzeba jako bezprawne w stopniu rażącym.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. oczywistego usprawiedliwienia podstaw niniejszej skargi kasacyjnej, o uchylenie wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy, zaś w przypadku niestwierdzenia przez Sąd istnienia takich przesłanek, wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz w obu przypadkach zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Za całkowicie niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w złożonej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04).
Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie i pozwalają na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.
Sąd I instancji wydał swoje orzeczenie, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku w sprawie objętej skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Podkreślić należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu przywołanego art. 141 § 4 przedstawienie przez Sąd I instancji innej oceny postępowania organu niż domaga się skarżąca. Błąd w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd I instancji dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, a ponadto mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady uzasadnienia jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły.
Za niezasadny uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prze Sąd I instancji art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Z przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08, pub. http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 35 § 1 kpa w związku z art. 35 § 3 i 5 kpa i art. 37 § 2 kpa. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Sąd nie mógł bowiem naruszyć przepisów, których w sprawie nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten dotyczy nieuznania przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie odwoławcze rażąco przewlekle. Zarzut ten winien więc być skonstruowany jako zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1, 1a oraz 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.
W tej sytuacji wyjaśnić jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1, art. 35 § 3 i § 5 kpa oraz art. 37 § 2 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ wymieniony w § 1 art. 37 kpa, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tych przepisów wynika, że regulują one terminy załatwiania sprawy administracyjnej przez organy oraz określają obowiązki organu rozpatrującego zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Odnoszą się one zatem bezpośrednio do instytucji bezczynności, a tylko pośrednio dotyczą ewentualnej przewlekłości organu w prowadzeniu sprawy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia zasadności oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym została stwierdzona już przez Sąd bezczynność tego organu w odrębnym postępowaniu sądowym. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne.
To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13, gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych", powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Natomiast istotę bezczynności w pełni wyjaśnia teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono: bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie wcześniejszym wyrokiem Sąd I instancji orzekł już, że w sprawie mamy do czynienie z bezczynnością. Tym samym nie można uznać, że w tej samej sprawie przy tym samym stanie faktycznym organ pozostaje również w przewlekłości. Bezczynność i przewlekłość są to bowiem dwie odrębne instytucje prawa procesowego, które występują rozłącznie. Oznacza to, że organ, który nie rozpoznaje sprawy w terminach określonych w kpa dopuszcza się albo bezczynności, albo przewlekłości, w zależności od tego, czy podejmuje, czy też nie jakieś czynności. Skoro na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd uznał już, że organ dopuścił się bezczynności, prawidłowo skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji oddalił (stanowisko takie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1232/16).
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena postępowania organu odwoławczego w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.