Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 293/09 oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 81 900 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanym z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi R., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...].
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Burmistrz S. na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy i Miasta w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 81.900 zł, którą zobowiązany uiścić jest R. O. w związku z zatwierdzeniem podziału działki Nr [...] i [...] w obrębie wsi R. Na skutek odwołania R. O. kwestionującego zasadność zastosowania uchwały Rady Gminy i Miasta w S. z dnia [...] listopada 2000 r. poprzez naliczenie opłaty w wysokości 50 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wskazując na art. 98a ust. 1 u.g.n. i stawkę, której wysokość nie może przekraczać 30 % różnicy wartości nieruchomości, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodło, że przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. rozstrzyga kwestię stosowania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Przepis ten obowiązuje od 22 października 2007 r., a w okresie poprzednim rada gminy, najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., była uprawniona do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Przy bezspornym fakcie, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżącego stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2006 r. jak również, że w okresie tym obowiązywała uchwała Rady Gminy i Miasta w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., zasadnym było zastosowanie obowiązującej 50 % stawki.
W skardze R. O. zarzucił naruszenie uchwały Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...] listopada 2000 r. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 którym orzeczono, że przepis będący podstawą wydania uchwały /art. 98 ust. 4 u.g.n./ jest niezgodny z Konstytucją. Nadto zarzucił naruszenie 3-letniego terminu na ustalenie i wymierzenie opłaty adiacenckiej a także naruszenie przepisów postępowania, które toczyło się ponad 2 lata.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności wydano ją zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n.. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Na tle rozpoznawanej sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości (decyzja Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]) stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2006 r. Wysokość opłaty ustalono na podstawie uchwały Rady Gminy i Miasta w S. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (ustalającej stawkę tej opłaty na 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości). Prawidłowo ustalono, że podstawą decyzji nie mogła być kolejna uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], ustalająca niższą wysokość opłaty (27% różnicy wzrostu wartości nieruchomości).
W dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna ([...] lipca 2006 r.) nie obowiązywała jeszcze nowa uchwała, a zatem podstawę decyzji mogły stanowić tyko przepisy uchwały poprzedniej, z [...] listopada 2000 r., którą uchylono dopiero uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. Stosownie do art. 98a ust. 1a zd. drugie u.g.n., do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja nie narusza też art. 98a ust. 1 u.g.n. w części dotyczącej 3-letniego terminu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Termin ten, liczony od dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ([...] lipca 2006 r.) nie upłynął do dnia orzekania przez pierwszą instancję, gdyż Burmistrz S. wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r. Przy wydawaniu decyzji nie naruszono też terminu na załatwienie sprawy określonego w art. 35 k.p.a., gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono skarżącemu 4 marca 2008 r. Postępowanie – wbrew zarzutom skargi – nie trwało aż 2 lat i 4 miesięcy.
W uzasadnieniu podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej. Zawarte w art. 98a ust. 1 u.g.n. sformułowanie "wartość nieruchomości (...) ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty" nie oznacza, że wycena powinna być sporządzona dokładnie w tym samym dniu, w którym dochodzi do wydania decyzji; taki układ czynności w postępowaniu, wbrew poglądowi skarżącego, nawet technicznie nie byłby możliwy. Dlatego też w art. 156 u.g.n. wprowadzono 12-miesięzny okres ważności operatu. Przy wydawaniu decyzji nie naruszono też art. 7 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oddalono skargę.
W skardze kasacyjnej R. O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, w postaci art. 98 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak zastosowania art. 98a u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy i Miasta w S. wydanej na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji oraz organy administracyjne, że podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest uchwała Rady Gminy i Miasta w S. z dnia [...] listopada 2000 r. i zastosowanie na jej podstawie stawki 50% przy wyliczeniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntów podlegających podziałowi, a należących do skarżącego – zwłaszcza wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 (Dz.U. Nr 69, poz. 468), na podstawie którego z dniem 18 kwietnia 2007 r. art. 98 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, przez to, że naruszał zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- a) art. 153 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 u.g.n. i art. 154, 155 i 156 tej ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a., wobec uznania przez Sąd I instancji, że opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez M. S. stanowi rzetelną podstawę dla dokonania ustalenia przez organy administracyjne opłaty adiacenckiej, podczas gdy wobec kwestionowania jej profesjonalności przez skarżącego winna ona podlegać na podstawie art. 157 u.g.n. ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – w szczególności wobec możliwości dopuszczenia takiego dowodu z urzędu przez organy z uwagi na rządzącą postępowaniem administracyjnym zasadę oficjalności;
- b) art. 106 § 3 p.p.s.a., na skutek braku dopuszczenia w toku postępowania przed Sądem I instancji dowodu z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wobec faktu kwestionowania przez skarżącego operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę M. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA błędnie przyjął za organami, że podstawą decyzji mogła być uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., który został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, operat szacunkowy nie stanowił rzetelnej podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej; został zakwestionowany w toku postępowania przez skarżącego, a to rodziło konieczność sporządzenia oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organy powinny samodzielnie (na podstawie art. 80 k.p.a.) oceniać prawidłowość wyceny, nie ograniczając się do aprobaty zawartego w niej stanowiska. Prawidłowy operat powinien zawierać uzasadnienie wyboru metody szacowania i podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Wątpliwości powinny być wyjaśnione m.in. na rozprawie; organy tymczasem stwierdziły, że strona nie przedstawiła w toku postępowania własnego operatu. Bierne oczekiwanie na inicjatywę dowodową strony stoi w sprzeczności z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy naruszyły też obowiązek informowania strony, określony w art. 9 k.p.a., skoro nie pouczyły skarżącego o dopuszczalnych sposobach kwestionowania operatu szacunkowego, tym bardziej, że działał on bez profesjonalnego pełnomocnika. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegało na niedopuszczeniu przez Sąd I instancji dowodu z oceny organizacji rzeczoznawców zawodowych, która mogła podważyć wartość merytoryczną operatu, na jakim oparły się organy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie na art. 153 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 u.g.n. i art. 154, 155 i 156 tej ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a., wobec uznania przez Sąd I instancji, że opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego stanowi rzetelną podstawę dla dokonania ustalenia przez organy administracyjne opłaty adiacenckiej, podczas gdy wobec kwestionowania jej profesjonalności przez skarżącego winna ona podlegać na podstawie art. 157 u.g.n. ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jak również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., na skutek braku dopuszczenia w toku postępowania przed Sądem I instancji dowodu z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wobec faktu kwestionowania przez skarżącego operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę
Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone zostało wyłącznie do dowodu z dokumentu, tak urzędowego, jak i prywatnego. Na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego z innych środków dowodowych, w szczególności z opinii biegłego, która miałaby dopiero zostać opracowana w oparciu o postanowienie sądu administracyjnego dopuszczające taki dowód. Przy tego rodzaju ograniczeniach uzupełniającego postępowania dowodowego trafnie WSA nie uwzględnił podtrzymanego na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. wniosku "o powołanie biegłego rzeczoznawcy", gdyż wniosek ten wykraczał poza środki dowodowe objęte dyspozycją przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że omawiany przepis uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, a więc czegoś, co istnieje w trakcie rozprawy, na której rozpoznawana jest sprawa, nie uprawnia natomiast do prowadzenia postępowania dowodowego poprzez zlecenie opracowania opinii, w tym przypadku - przez biegłego rzeczoznawcę.
Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie przepis ten nie mógł zostać naruszony, bowiem WSA skargę R. O. na decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddalił. Oddalając skargę WSA dokonał oceny zaskarżanej decyzji pod względem zgodności z prawem i nie formułował oceny prawnej ani wskazań co do dalszego postępowania, bo takie nie miało być już prowadzone. Oddalając skargę zakończył postępowanie sądowo-administracyjne /w pierwszej instancji/.
Jeśli chodzi natomiast o naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 i art. 154, 155 i 156 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a., to przede wszystkim stwierdzić należy, że WSA dysponował aktami zarówno sądowymi, jak i administracyjnymi, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku /skarga kasacyjna tego nie podważa/. Natomiast na czym naruszenie pozostałych przepisów miałoby polegać, tego skarga kasacyjna nie wskazuje, cytując jedynie w uzasadnieniu szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do konkretnych stanów faktycznych, które nie mają przełożenia na niniejszą sprawę.
Z kolei w petitum skargi kasacyjnej treść zarzutu sprowadzono do próby podważenia operatu szacunkowego poprzez kwestionowanie profesjonalności autora tego opracowania i konieczności, na podstawie art. 157 u.g.n., poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w realiach sprawy kwestia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na etapie postępowania administracyjnego w ogóle nie wystąpiła. Dowodem na to jest protokół znajdujący się na karcie 13 akt administracyjnych do którego R. O., po zapoznaniu się z operatami, zarzutów nie podnosił. Sformułował jedynie uwagi dotyczące powierzchni działek, wyceny gruntów przed podziałem przyjętej w uchwalonym planie z [...].07.2005 r. nr [...] oraz domagał się wydania kopii tychże operatów stawiając jednocześnie pytanie co do stosowania stawki 50%, a nie 27%. Przy tego rodzaju "uwagach" brak było podstaw nie tylko do żądania uzupełnienia operatu szacunkowego przez M. S. czy też sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę ale przede wszystkim poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców pod kątem prawidłowości jego sporządzenia. Trafnie więc WSA nie dopatrzył się uchybień przepisom postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do naruszenia prawa materialnego a to art. 98 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego zastosowanie i brak zastosowania art. 98a u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy i Miasta w S. wydanej na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie stwierdzić należy, że WSA nie dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny; wyrokiem z dnia 2.04.2007 r. sygn. SK 19/06 /OTK-A 2007/4/37/ Trybunał stwierdził, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jednakże już sama sentencja wskazuje, że orzeczenie Trybunału dotyczy stanu prawnego obejmującego okres od dnia 15.02.2000 r. do dnia 21.09.2004 r. co oznacza, że nie odnosi się do stanu prawnego, który w konkretnej sprawie miał zastosowanie.
Natomiast nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, jak to wywodzi skarga kasacyjna, aby wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkował nieważnością uchwały Rady Gminy i Miasta w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta nadal pozostawała w obrocie prawnym a jej eliminacja mogła nastąpić – i nastąpiła w okresie późniejszym – dopiero po wszczęciu stosownego postępowania przez Radę Gminy i Miasta w S. Trafnie więc WSA przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 nie pozbawił mocy prawnej uchwały podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 98 ust. 4 u.g.n. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. I OSK 692/08 /LEX nr 574403/.
Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było następstwem decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] o podziale działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie wsi R.; decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2006 r. Uwzględniając stan prawny w tym czasie obowiązujący / z dniem 22 września 2004 r. dodany został art. 98a u.g.n., a z dniem 22 października 2007 r. ust. 1a – Dz. U. Nr 173, poz. 1218/, organy przeprowadziły postępowanie, które zakończone zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. [...]. Naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło więc w oparciu o przepis art. 98a u.g.n., przy uwzględnieniu jednoznacznego brzmienia ustępu 1a zd. drugie tego artykułu. Stąd też zarzut polegający na niezastosowaniu art. 98a u.g.n. jest nieporozumieniem.
Reasumując, skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał żadnego wpływu na byt prawny uchwały Rady Gminy i Miasta w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. i w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości ta uchwała obowiązywała, to wg przyjętego w tej uchwale wskaźnika procentowego wzrostu wartości nieruchomości, przy zastosowaniu art. 98a u.g.n. należało ustalić opłatę adiacencką. Tak też postąpiły organy, a WSA stanowisko to zaaprobował. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.