Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 160/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddala skargę L. K. i S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działki nr [...] i [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (dalej decyzja z [...] stycznia 2008 r.) została przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - granica powiatu [...] (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka [...] (od km 346+803,80 do km 356+700).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił tę decyzję i orzekł, co do istoty sprawy. Z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] o stała się ostateczna, tj. z dniem [...] lipca 2008 r., z mocy prawa, wydzielona część nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) I. ustalił wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi krajowej [...], położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...] w kwocie 47.588 zł obejmującej wartość: 1. gruntu działki nr [...] w kwocie 6.726 zł;

1. 2. gruntu działki nr [...] w kwocie 8.308 zł;
2. 3. naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w łącznej kwocie 20.619 zł, tj. wartość 30 m2 nawierzchni betonowej znajdującej się na działce nr [...] w kwocie 6 510,00 zł; wartość 35 m2 nawierzchni asfaltowej znajdującej się na działce nr [...] w kwocie 8.295 zł, wartość 11,4 mb przepustu drogowego znajdującego się pod nawierzchnią drogową na działce nr [...] w kwocie 5.814 zł; naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w łącznej kwocie 11.935 zł, tj.: wartość 55 mb nawierzchni betonowej znajdującej się na działce nr [...] w łącznej kwocie 11.935 zł; ll. przyznał opisane w pkt. I decyzji odszkodowanie na rzecz: L. K. w kwocie 23.794 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...]; S. S. w kwocie 23.794 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...]; lll. odmówił ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji z [...] marca 2016 r. odwołanie wnieśli L. K. i S. S. (dalej skarżący) wyjaśniając, że składają odwołanie jedynie od punktu lll decyzji dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania za czas pozbawienia ich posiadania działek, ze względu na nadanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując art. 121 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) i wywodząc z tego przepisu, że skoro na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości można oddać mu ją w dzierżawę do czasu jej wykorzystania na cel publiczny, to tak samo właścicielowi winno być wypłacone odszkodowanie za korzystanie z jego nieruchomości przez inwestora do czasu odebrania prawa własności. W odwołaniu wnieśli o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania im dodatkowo kwoty 5% wartości nieruchomości, uzasadniając to tym, że wydanie nieruchomości nie polega na uzewnętrznieniu woli wydania przez poprzednich właścicieli przejmowanej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania L. K. i S. S., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że - jeżeli chodzi o kwestię zakresu zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej - w judykaturze i doktrynie kwestia związania organu odwoławczego zakresem odwołania należała do zagadnień kontrowersyjnych. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 9.6.1999 r. Ill RN 7/99 "z przyjętej przez kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, że w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna". Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z 24.1.2003 r. ll SA/Łd 1887/99, w którym stwierdzono, że "obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie - organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania". Z uzasadnienia wyroku ll SA/Łd 1887/99 wynika, że pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem był uznawany powszechnie w judykaturze i w piśmiennictwie.

Aktualnie przeważa pogląd, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych, ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji (...). Art. 138 § 1 pkt 2 kpa przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu I instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji" (wyrok NSA z 17.7.2007 r. I OSK 1441/06), ale pod warunkiem, że "pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" (wyrok NSA z 21.5.2007 r. I OSK 556/06). Z powyższego wynika, że zarówno odmowa ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2008 r., jak i powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (wskutek braku odrębnego rozstrzygnięcia w tej materii w zaskarżonej decyzji) stanowi część składową odszkodowania, o którym orzeka z urzędu wojewoda w drodze decyzji. Minister uznał, że należało rozpatrzyć odwołanie jako wniesione od całości decyzji.

Minister powołał art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958, dalej ustawa zmieniająca) i wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Minister powołał art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm., dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.) i wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 12 lutego 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. T. Minister dokonał oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Przeanalizował treść operatu szacunkowego w aspekcie dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego założeń i ustaleń w zakresie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, charakterystyki i analizy rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości drogowych, zastosowanego podejścia i metody wyceny przy wycenie gruntu i naniesień budowlanych. Minister odwołał się w tym zakresie do art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn, i § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 209, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

Zdaniem Ministra, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem powołanych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy sporządzono prawidłowo, a skarżący nie wnieśli zastrzeżeń do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego.

Jeżeli chodzi o kwestię ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji z [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy wyjaśnił, że odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji, w części ustalającej odszkodowanie były przepisy ustawy z 2003 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 23 uzrid w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ugn, które (art. 128-135) przewidują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się również jedynie wg wartości tej nieruchomości, a nie wg wysokości szkody, jaką poniósł były właściciel.

Niedopuszczalnym jest interpretowanie art. 121 ust. 4 ugn, w taki sposób, że skoro na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości można oddać mu ją w dzierżawę, do czasu jej wykorzystania na cel publiczny, to tak samo właścicielowi winno być wypłacone odszkodowanie za korzystanie z jego nieruchomości przez inwestora, do czasu odebrania prawa własności. Przepis ten reguluje jedynie możliwość oddania w dzierżawę nieruchomości byłemu właścicielowi, do czasu wykorzystania jej na cel publiczny. Nie można z niego wywodzić innej treści niż tą, która jest w nim uregulowana.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Minister stwierdził, że na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Ustawa zmieniająca weszła w życie dnia 10 września 2008 r., a zatem termin na wydanie nieruchomości mijał 10 października 2008 r.

Zdaniem Ministra, "wydanie nieruchomości" można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Chodzi o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzenia nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości winien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego.

Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Bez znaczenia jest przy tym, czy nieruchomość była wcześniej zagospodarowana przez właściciela, czy też stanowiła ona nieużytek. Ustawodawca wprowadzając termin na wydanie nieruchomości dążył do przyspieszenia procesu inwestycyjnego, a powiększenie odszkodowania o 5% wartości odszkodowania stanowi rodzaj "zachęty" do jak najszybszego udostępnienia nieruchomości.

Nie można przyjąć, że całkowicie pasywna postawa właściciela nieruchomości uprawnia go do powiększenia odszkodowania. By zaistniały przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nastąpić musiałaby jedna z sytuacji: właściciel nieruchomości do dnia 10 października 2008 r. winien uzewnętrznić wolę wydania nieruchomości bądź do dnia 10 października 2008 r. nieruchomość winna zostać zajęta przez inwestora (bez konieczności złożenia oświadczenia przez właściciela o wydaniu nieruchomości). Ciężar udowodnienia faktu wydania nieruchomości ciąży na dotychczasowym właścicielu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.7.2015 r. I OSK 2517/13 wskazał, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e uzrid należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzenia rzeczą.

Czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela).

Minister wskazał, że do dnia 10 października 2008 r. skarżący nie uzewnętrznili woli wydania nieruchomości, co wynika z wykazu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożonego w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego dnia 22 października 2008 r. Z korespondencji nadesłanej do Ministerstwa dnia 31 stycznia 2017 r., dotyczącej prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], wynika że prace budowlane w obrębie nieruchomości zabudowanej stacją paliw były rozpoczęte na przełomie maja/czerwca 2012 r. Zatem nie nastąpiła wyjątkowa okoliczność uzasadniająca powiększenie odszkodowania o 5% jego wartości, tj. rozpoczęcie prac na nieruchomości przed upływem terminu na wydanie nieruchomości. Brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Od decyzji z [...] lutego 2017 r. L. K. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w części, w której decyzja ta dotyczy utrzymania w mocy pkt I i II decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...];

1. 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa;
2. 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że w odwołaniu z 15 kwietnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. w sposób wyraźny, jednoznaczny i Iiteralnie zrozumiały skarżący wskazali, że kwestionują wyłącznie pkt III tej decyzji i tę jej część, w której Wojewoda odmówił przyznania dodatkowej kwoty 5% wartości przejętych działek gruntu, a którą zawarł wyłącznie w uzasadnieniu powołanej decyzji. Treść odwołania nie pozostawiała i nie pozostawia żadnych wątpliwości. W odwołaniu wskazano, że odwołanie nie dotyczy pkt I i II powołanej decyzji i że w tej części decyzja ostatecznie rozstrzyga sprawę. Odwołujący się podali, że kwestia odszkodowania za pozbawienie właścicieli posiadania nieruchomości do chwili ostatecznego zaboru własności przyznania dodatkowej kwoty 5% wartości działek stanowi samodzielny i odrębny przedmiot rozstrzygnięcia od przedmiotu określonego w pkt I i II decyzji z [...] marca 2016 r. Treść rozstrzygnięć zawartych w pkt I i II powołanej decyzji w żaden sposób nie jest zależna od treści pkt III oraz od kwestii dotyczącej dodatkowej kwoty 5% wartości zabranych działek gruntu.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie może rozpatrywać sprawy rozstrzygniętej decyzją I instancji bez odwołania, ponieważ nie ma w tym zakresie stosownego przepisu. Dał temu wyraz także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z: 16.12.2014 r. I OSK 872/13; 9.5.2014 r. I OSK 2492/12, wskazując, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie.

W takiej sytuacji, w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża pierwszoinstancyjną decyzję w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji i nie może poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Skarżący zauważyli, że rozstrzygnięcie decyzji z [...] marca 2016 r. składa się z trzech punktów. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda dodatkowo stwierdził, nie dając jednak temu wyrazu w sentencji swojej decyzji, że nie było podstaw do powiększenia kwoty przyznanego im odszkodowania o 5% wartości części nieruchomości, którą odebrano już w 2008 r. Części decyzji Wojewody, od których złożono odwołanie, są wyodrębnione i stanowią samodzielny przedmiot orzekania przez Wojewodę, które to części w żaden sposób nie wpływają na treść zawartą w pkt I i II decyzji Wojewody, od których to punktów decyzji nie wniesiono odwołania. Ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji z [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności jest oparte na podstawie innych kryteriów, niż kwoty ustalone w pkt I i II decyzji Wojewody.

Również przedmiot kwestionowanej przez skarżących wypowiedzi Wojewody zawartej w uzasadnieniu jego decyzji jest odrębnym elementem, który w żaden sposób nie wpływa na treść pkt I i II tej decyzji. Kwota dodatkowej należności ustalana jest jako 5% ustalonego odszkodowania, dlatego kwota ta liczona jest odrębnie jako 5% od ustalonego odszkodowania. Przyznanie tej kwoty zależy od ustalenia spełnienia odrębnych przesłanek określonych w art. 7 ustawy zmieniającej. Ustalenie tej kwoty w żaden więc sposób nie wymaga zmiany kwoty odszkodowania, liczonego na podstawie wartości odebranych części nieruchomości, lecz jest dodatkową kwotą ponad ustalone już odszkodowanie. O kwocie 5% rozstrzyga się więc w decyzji w odrębnym punkcie, ponieważ przyznanie tej kwoty zależy od spełnienia innych przesłanek, niż przesłanki, które decydują o wysokości odszkodowania.

Wobec tego skarżący uważają, że Minister nie miał podstawy prawnej do orzekania wobec decyzji z [...] marca 2016 r., w części dotyczącej pkt I i II tej decyzji, skoro sam organ wojewódzki wyodrębnił te punkty. Poza tym wyliczenie dodatkowej kwoty 5% jest tylko zabiegiem matematycznym w stosunku do kwoty ustalonego odszkodowania, dlatego ustalenie tej kwoty następuje odrębnie i samodzielnie. Rozumowanie Ministra w tym zakresie służy blokowaniu wypłaty odszkodowań już ok. 10 lat, jeżeli strony nie kwestionują ustalonych odszkodowań, a domagają się jedynie kwoty 5%, ustalanej jako odrębna i dodatkowa należność.

Ich zdaniem, brak odwołania od pkt I i II decyzji z [...] marca 2016 r. spowodował, że Minister wydał swoją decyzję w tej części z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 i 2, art. 128 i 138 § 1 pkt 1 kpa, co powoduje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. w tej części jest nieważna, dlatego zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa winna być stwierdzona jej nieważność w tej części.

Odnosząc się do kwestii nieprzyznania w pkt III decyzji z [...] marca 2016 r. odszkodowania za czas pozbawienia właścicieli posiadania przejętych działek gruntu, ze względu na nadanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący wskazali, że ich żądanie nie stanowiło utraconych korzyści, lecz szkodę rzeczywistą w postaci faktycznego pozbawienia posiadania działek gruntu (damnum emergens). Z tego względu domagają się ustalenia dodatkowej kwoty odszkodowania za czas faktycznego pozbawienia ich posiadania tych działek do dnia skutecznego odebrania ich własności. To, że skarżący zgłosili propozycję ustalenia wysokości odszkodowania według stawek czynszu dzierżawnego nie oznacza, że domagali się takiego czynszu.

Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 17 ust. 1, 3 pkt 2 i 3 uzrid, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2008 r. (w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji lokalizacyjnej nr [...]), decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Mocą decyzji z [...] stycznia 2008 r. skarżących pozbawiono możliwości wykonywania prawa własności, ponieważ pozbawiono ich posiadania nieruchomości. W związku z tym odszkodowanie winno obejmować nie tylko odebranie prawa własności, ale także dodatkową kwotę za pozbawienie posiadania, zanim doszło do odebrania jej własności.

Obowiązek ustalenia odszkodowania za pozbawienie posiadania nieruchomości wynika z tego, że zgodnie z art. 12 ust. 5 uzrid, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Również art. 23 uzrid wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym Rozdziale 7 (obejmującym m.in. kwestie ustalania odszkodowania) stosuje się przepisy ugn. Według art. 121 ust. 4 ugn, wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek. Jeżeli więc po wywłaszczeniu nieruchomości do czasu jej faktycznego przejęcia przez inwestora celu wywłaszczenia nieruchomość ta może pozostawać w posiadaniu wywłaszczonego właściciela w ramach odpłatnej dzierżawy, to tak samo właścicielowi nieruchomości należne jest odszkodowanie za fakt korzystania z jego nieruchomości przez inwestora celu wywłaszczenia, do czasu odebrania prawa własności. Z chwilą pozbawienia posiadania przedmiotowych nieruchomości w wyniku wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji z [...] stycznia 2008 r. skarżący nie przestali być właścicielami przejętych działek. Pozbawienie posiadania spowodowało pozbawienie możliwości faktycznego wykonywania prawa własności, dlatego odszkodowanie powinno uwzględniać także to, że skarżący nie mogli od 2008 r. wykonywać swojego prawa. Skoro nieruchomość ta była użytkowana przez inwestora celu wywłaszczenia, tj. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalna Dyrekcja), to inwestor ten obowiązany jest do wynagrodzenia faktu korzystania z przedmiotu własności.

Odnosząc się do zagadnienia powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości skarżący podkreślili, że stanowisko Ministra w oczywisty sposób pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, które regulują tę kwestię. Przyjmując filozofię działania przedstawionego przez Ministra, wypłata kwoty 5% nigdy nie nastąpi, jeżeli miałaby zależeć od aktywności inwestora. Zawsze bowiem inwestor może wejść na nieruchomość dopiero po upływie terminu określonego w art. 7 ustawy zmieniającej, a wtedy - zdaniem Ministra - kwota ta nie należy się, bo to właściciel winien był - według Ministra - zabiegać u inwestora, by ten raczył zająć nieruchomość w takim czasie, który spowoduje zastosowanie art. 7 ustawy zmieniającej. Interpretacja Ministra jest nie tylko sprzeczna z podanym przepisem, ale sprzyja podejmowaniu przez inwestora takich działań, w których od inwestora (jego pracowników) będzie zależało do których nieruchomości znajdzie zastosowanie podany przepis, a do których przepis ten nie zostanie zastosowany.

Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w terminie 30 dni od dnia 10 września 2008 r.) właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W cytowanym przepisie nie ma w ogóle mowy o jakimkolwiek oświadczeniu lub innej aktywności właścicieli nieruchomości o jej wydaniu inwestorowi. Mowa jest tylko o wydaniu nieruchomości. To na inwestorze - Generalnej Dyrekcji spoczywał obowiązek wykazania, że właściciele nieruchomości nie wydali jej w powołanym wyżej terminie.

Celem art. 7 ustawy zmieniającej było i jest zachęcenie właścicieli nieruchomości do niestawiania oporu w wydaniu nieruchomości, gdy inwestor wystąpił o takie wydanie. Przecież nawet jednostronne złożenie takiego oświadczenia przez właścicieli nieruchomości albo każde inne ich zachowanie nie spowodowałoby skutku przejęcia posiadania przez inwestora drogowego. Używanie przez Ministra w jego decyzji pojęcia "per facta concludentia" świadczy o braku jakiegokolwiek jego rozumienia. Jakież to bowiem działania faktyczne właściciela nieruchomości miałyby stanowić dowód tego, że nieruchomość została wydana inwestorowi. Czy takie, w których właściciel miałby wywiesić transparent o treści, że wydaje nieruchomość inwestorowi. Przecież inwestor zawsze może powiedzieć właścicielowi, że teraz nie wejdzie na nieruchomości, a dopiero za dwa miesiące i co wtedy? Czy art. 7 ustawy zmieniającej ma służyć właśnie temu, by to inwestor decydował, kiedy wejdzie na nieruchomość, czy też temu, by właściciel nie podejmował żadnych czynności utrudniających zajęcie nieruchomości.

W prawomocnym wyroku z 22.12.2011 r. Il SA/Lu 655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie potwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu gminie. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Także w prawomocnym wyroku z 3.4.2012 r. ll SA/Bk 768/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku potwierdził, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.

Podobnie w prawomocnym wyroku z 20.10.2015 r. II SA/Rz 1049/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie można podzielić stanowiska, że zaskarżenie decyzji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Czym innym jest bowiem wydanie nieruchomości na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a czym innym kwestionowanie jej w toku instancji. Także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają złudzeń. Poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają, że art. 7 nie wymaga żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wystarczy ustalenie, że właściciel nieruchomości nie podejmował żadnych czynności utrudniających lub uniemożliwiających objęcie nieruchomości przez inwestora. A to, że inwestor nie podejmował żadnych aktywnych działań natychmiast po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie może pozbawiać właściciela kwoty 5% tylko dlatego, że to inwestor zaniechał swojej aktywności, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący zauważyli, że od chwili wydania decyzji z [...] stycznia 2008 r. i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie stawiali żadnych przeszkód faktycznych w przejęciu działek gruntu przez Generalną Dyrekcję Oddział w [...]. Ich działania ograniczały się do sfery prawnej w postaci złożenia odwołania. To Generalna Dyrekcja Oddział w [...] zdecydowała o terminie faktycznego wejścia na nasze działki gruntu, i w tym zakresie skarżący nie czynili żadnych przeszkód. Powyższe wskazuje, że spełnili wymagania określone w art. 7 ustawy zmieniającej. Ich działki gruntu były dostępne dla Generalnej Dyrekcji od chwili otrzymania przez nich decyzji z [...] stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Odmowa powiększenia odszkodowania została podniesiona łącznie z zarzutem braku ustalenia odszkodowania w kwocie odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro drugi z zarzutów odnosił się do sposobu ustalenia podstawowej kwoty odszkodowania, niezbędnym było zweryfikowanie przez organ prawidłowości oszacowania wartości nieruchomości i przeprowadzenie analizy całości rozstrzygnięcia. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona jedynie w zakresie pkt III oraz braku powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. L. K. i S. S. podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że poza sporem jest to, że L. K. i S. S. wnieśli odwołanie od punktu III decyzji z [...] marca 2016 r. i rozstrzygnięcia Wojewody zawartego w uzasadnieniu tej decyzji o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Trzeba mieć na uwadze, że art. 12 ust. 4a i art. 18 uzrid wskazują, że organ wydaje decyzję, w której orzeka o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 18 uzrid i art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 23 uzrid wynika, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość – w niniejszej sprawie grunt i jego budowlane części składowe - jest pochodną jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wysokość (kwota) odszkodowania mogłaby być w niniejszej sprawie powiększona o 5% wartości nieruchomości, gdyby spełnione zostały przesłanki z art. 7 ustawy zmieniającej.

W realiach niniejszej sprawy mogło być zatem ustalone w formie decyzji jedno odszkodowanie albo w wysokości podstawowej albo w wysokości powiększonej. Skoro skarżący kwestionowali odmowę orzeczenia przez Wojewodę o odszkodowaniu za utratę posiadania nieruchomości od daty nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, do czasu utraty prawa własności do działek nr [...] i [...], i odmowę powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości za jej terminowe wydanie inwestorowi, to w istocie kwestionowali wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] marca 2016 r. Wobec tego Minister, w tej konkretnej sprawie, biorąc także pod uwagę zasady działania w słusznym interesie strony i zasadę zaufania obywatela do organu (art. 7 i 8 Kpa), prawidłowo potraktował odwołanie skarżących jako wniesione od całości decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarżący twierdzą, że w niniejszej sprawie winna nastąpić częściowa wypłata na ich rzecz odszkodowania, tj. w wysokości wartości utraconej nieruchomości (w kwocie podstawowej), ponieważ tej części decyzji odszkodowawczej nie kwestionowali, a w tym zakresie nie otrzymali rekompensaty finansowej. Skarżący pomijają, że w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przed Wojewodą nie wnosili o wypłatę odszkodowania przez jego wypłatę w określony sposób, np. o wypłatę odszkodowania w ratach na podstawie art. 132 ust. 4 ugn w zw. z art. 23 uzrid. Domagali się jedynie dodatkowego odszkodowania za utratę posiadania (pismo z 22 grudnia 2015 r.).

Wobec tego znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie art. 132 ust. 1a w zw. z art. 23 ugn, z którego wynika, że w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym ta decyzja stała się ostateczna.

Odnosząc się do kwestii zasadności wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za utratę możliwości wykonywania prawa własności w zakresie posiadania przedmiotowych działek w okresie od nadania decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności do utraty prawa własności, Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 128 ugn w zw. z art. 23 uzrid, wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. Zawarta w art. 128 ust. 1 ugn regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania’’, które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter.

Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Zatem "słuszne" odszkodowanie jest wyrazem kompromisu między oczekiwaniami wywłaszczonych, a możliwościami budżetu państwa. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ma odniesienie do wartości nieruchomości, a nie wartości poniesionej przez właściciela szkody (wyrok NSA z 3.2.2012 r. I OSK 302/11).

Wojewoda nie miał podstawy prawnej do przyznania odrębnego odszkodowania za utratę posiadania przedmiotowych działek, czy też powiększenia wysokości odszkodowania, z uwzględnieniem tego rodzaju podnoszonej przez skarżących szkody. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przepisów prawa nie wynika możliwość ustalenia odszkodowania w opisanym wyżej zakresie. Takiej prawnej możliwości nie daje art. 121 ust. 4 ugn, który dotyczy możliwości oddania w dzierżawę gruntu do czasu wykorzystania go na cel publiczny.

Jeżeli chodzi o zagadnienie dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości działek nr [...] i [...], Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w treści decyzji z [...] marca 2016 r. zawarto i uzasadniono rozstrzygnięcie odmowne w tym zakresie. Umieszczenie tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej było wadliwe, jednakże wada ta nie pozbawia stanowiska organu I instancji charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia odwołującego się do treści art. 7 ustawy zmieniającej. Zgodzić należało się ze skarżącymi, że do uzyskania powiększonego odszkodowania w tym trybie nie jest konieczny protokół zdawczo-odbiorczy i że na możliwość uzyskania powiększonego odszkodowania nie ma wpływu to, czy strona odwołała się od decyzji lokalizacyjnej, jeżeli jednocześnie wyraża gotowość wydania nieruchomości. Trzeba mieć jednak na uwadze to, kto jest adresatem art. 7 ustawy zmieniającej i jaki jest cel tego przepisu.

Adresatem tego przepisu nie jest inwestor, lecz podmiot wywłaszczany. Celem tego przepisu jest przyznanie nie inwestorowi, ale wywłaszczanemu swoistej premii finansowej za aktywność, tj. gotowość szybkiego wydania nieruchomości na cel wywłaszczenia w takim stanie, by inwestor mógł ten cel realizować. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, a zatem musi być interpretowany ściśle. By w postępowaniu odszkodowawczym udowodnić w sposób niewątpliwy, że właściciel nieruchomości w terminie określonym w art. 7 ustawy zmieniającej wyraził gotowość wydania nieruchomości inwestorowi właściciel ten winien mieć dowód potwierdzający, że ten fakt miał miejsce w określonej dacie. W praktyce wystarczające jest, by właściciel nieruchomości skierował do inwestora pismo wyrażające gotowość wydania nieruchomości. To, czy inwestor zareaguje na to pismo nie ma znaczenia, ponieważ właściciel nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań inwestora.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by inwestor do dnia 10 października 2008 r. objął w posiadanie teren działek nr [...] i [...], ani też, że skarżący zamanifestowali na zewnątrz wolę wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg i Autostrad. Wbrew temu co twierdzą skarżący, sam fakt zaopatrzenia decyzji lokalizacyjnej w rygor natychmiastowej wykonalności i ustawowe uprawnienie zarządcy drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, nie są jednoznaczne z tym, że z chwilą nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności zachodzi sytuacja wydania nieruchomości inwestorowi. Zdarzenie w postaci wydania inwestorowi nieruchomości w określonej dacie ma charakter faktyczny, a nie prawny. Wydanie nieruchomości ma miejsce wówczas, gdy inwestor rzeczywiście w danej dacie i z zachowaniem terminu ustawowego obejmie z własnej inicjatywy teren we władanie albo zostanie mu w konkretnej dacie i z zachowaniem terminu ustawowego zakomunikowane przez wywłaszczanego właściciela, że taki teren inwestor bez przeszkód może objąć.

Gdyby przyjąć – tak jak skarżący – że o wydaniu nieruchomości z zachowaniem przesłanek z art. 7 ustawy zmieniającej decyduje aktywność inwestora, a wywłaszczany może być w tym zakresie bierny, wówczas należałoby przyjąć, że adresatem tego przepisu jest inwestor i to on winien doprowadzić nieruchomość przed wydaniem do stanu umożliwiającego realizację inwestycji i to on winien zabiegać o premię finansową dla wywłaszczanego i że ewentualnie on winien ponosić negatywne konsekwencje bezczynności w tym zakresie. Taka interpretacja art. 7 ustawy zmieniającej wypaczałaby sens regulacji, która daje wywłaszczanemu uprawnienie do starania się o powiększenie należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, że przepis przewidujący podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ma "zachęcić" wywłaszczanego do wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Wola wywłaszczanego musi być uzewnętrzniona w sposób, który można udowodnić, czy to przez skierowanie do inwestora przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości jednostronnego oświadczenia wyrażającego wolę wydania nieruchomości, czy to przez podpisanie z inwestorem protokołu zdawczo-odbiorczego wydania nieruchomości (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 2092/15, I OSK 193/15, I OSK 1720/13, I OSK 2790/12).

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad nieważności, tj. działania przez Ministra bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), w szczególności art. 127 § 1 i 2, art. 128 i 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa, w szczególności art. 104 § 2 kpa, czy art. 121 ust. 4 ugn, art. 18 uzrid albo art. 7 ustawy zmieniającej, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wywiedli L. K. i S. S., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 835/17 w całości, zarzucając wyrokowi:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1, art. 139 i 16 § 1 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 4a, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także w związku z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958) - naruszenie wymienionych przepisów polega na ich błędnej wykładni i w konsekwencji także na nieprawidłowym ich zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd uznał za prawidłowe rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jako organ odwoławczy, sprawy odszkodowania w zakresie ujętym w punkcie I i II decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...], mimo że od tej części decyzji Wojewody [...] nie składali odwołania;
3. 2. art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 i art. 23 [ustawy] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958) - naruszenie wymienionych przepisów polega na ich błędnej wykładni i w konsekwencji także na nieprawidłowym ich zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd uznał za prawidłowe ich rozumienie, jakoby odszkodowanie za zabranie własności nieruchomości oraz dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości przyznawana na udostępnienie nieruchomości inwestorowi, stanowią nierozerwalną jedność, w ramach której każda z tych kwot nie może być przedmiotem ujęcia w odrębny punkt rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu odszkodowania;
4. 3. art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958) - naruszenie wymienionego przepisu polega na jego błędnej wykładni i w konsekwencji także na nieprawidłowym jego zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd uznał za prawidłowe jego rozumienie przez organy administracji, że skarżący nie spełnili przesłanek określonych w tym przepisie do uzyskania określonej w nim dodatkowej kwoty 5% wartości zabranej skarżącym części ich nieruchomości;
5. 4. art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - naruszenie wymienionych przepisów polega na ich błędnej wykładni i w konsekwencji także na nieprawidłowym ich zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd uznał, że skarżący mogli wystąpić na podstawie tych przepisów o wypłatę odszkodowania;
6. 5. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - naruszenie wymienionych przepisów polega na ich błędnej wykładni i w konsekwencji także na nieprawidłowym ich zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd uznał, że skarżącym nie jest należne odszkodowanie za pozbawienie ich faktycznego władania zabran[ą] częścią nieruchomości do czasu prawnego jej zabrania;
7. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa przekroczył granice rozpatrzenia sprawy wyznaczone w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2016 r., czym rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1, art. 139 i 16 § 1 kpa, a czego nie uznał WSA w Warszawie i przez to nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec części decyzji Ministra, w której przekroczył granice rozpatrzenia sprawy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku IV SA/Wa 835/17 przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa przez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2017 r. nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa w takiej części, w której czyja ta dotyczy utrzymania w mocy pkt I i II decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewody [...] (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 ppsa i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; oraz uchylenie decyzji z [...] lutego 2017 r. nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa w pozostałej części i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 ppsa), albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Prawomocnym postanowieniem z 7 grudnia 2017 r. IV SA/Wa 835/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1, art. 139 i 16 § 1 kpa (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz w zw. z art. 12 ust. 4a, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także w związku z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zasadą jest, że jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyrok NSA z: 21.5.2007 r., I OSK 556/06; 25.4.2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16.12.2014 r., I OSK 872/13, Lex 1636871).

Zasada ta podlega ograniczeniu, jeżeli zaskarżona część decyzji nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W kontrolowanym postępowaniu trafnie organ odwoławczy uznał, że mimo że Wojewoda w decyzji z [...] marca 2016 r. orzekł w trzech odrębnych punktach, a skarżący w odwołaniu z 18 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wskazali, że składają "odwołanie jedynie od – pkt III powołanej wyżej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za czas pozbawienia nas posiadania naszych działek gruntu ze względu na nadanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, od tej części decyzji, w której Wojewoda [...] odmówił przyznania nam dodatkowej kwoty 5% wartości przejętych działek (fragment uzasadnienia decyzji zawarty na ostatniej stronie) na podstawie przepisu art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r....

Nasze odwołanie nie dotyczy pkt I i II powołanej decyzji, ponieważ w tej części decyzji nie składamy odwołania uznając decyzję za ostatecznie rozstrzygającą sprawę w części objętej tymi punktami" (k. 764 akt administracyjnych), to w kontrolowanej sprawie nie można było przyjąć, że zaskarżona część decyzji nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, bowiem nie mogą one samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Podstawą wydania decyzji z [...] marca 2016 r. były: art. 104 kpa, art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) art. 130 ust. 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958).

Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 867, nb 5; s. 868-869, nb 7). Potwierdza to także orzecznictwo: istnieją jeszcze inne sytuacje, w których do sądu administracyjnego zostaje zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wynikają one np. z art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 urd - odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 3.10.2016 r. I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/1).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa nastąpiło skutkiem decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 2008 r. Wojewody [...]. Ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją z [...] marca 2016 r. Wojewody [...], na podstawie wyżej wskazanych przepisów. Obowiązkiem organów obu instancji było orzec jedną decyzją o całości odszkodowania, tym bardziej, że skarżący pismem z 27 lutego 2014 r. wezwali Wojewodę [...] o odszkodowanie za pozbawienie posiadania działek gruntu nr ew. [...],[...],[...] i [...] (k. 296-295 akt administracyjnych).

Już sama konstrukcja decyzji z [...] marca 2016 r. wykluczało możliwość uznania, że punkty I i II decyzji mogły samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Przede wszystkim dopiero w uzasadnieniu (k. 737 akt administracyjnych; nie zaś w żadnym z osobnych punktów tenoru decyzji) Wojewoda orzekł o powiększeniu odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości przedmiotowej części nieruchomości. Nadto w przypadku uznania, że odszkodowanie winno uwzględniać także tę jego część, która wynikała z żądania ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntu od dnia, gdy decyzji z [...] stycznia nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wówczas punkt II decyzji z [...] marca 2016 r. musiałby ulec zmianie, bowiem zmianie uległaby wysokość odszkodowania (określona przez Wojewodę w punkcie I). Trafnie zatem Sąd I instancji aprobował stanowisko Ministra co do tego, że oba wskazane roszczenia stanowią o części składowej odszkodowania, o którym z urzędu orzeka decyzją wojewoda, co czyniło koniecznym rozpatrzenie odwołania jako wniesionego od całości decyzji (s. 2 akapit 3 decyzji z [...] lutego 2017 r.).

Nadto należy zauważyć, że Minister po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. (zatem także w punktach I i II). Do wniesienia środka zaskarżenia wymagane jest istnienie pokrzywdzenia (gravamenu) lub interesu prawnego (postanowienie NSA z: 15.6.2010 r., II OZ 547/10; 5.6.2014 r. II OSK 1384/14; 15.5.2015 r. I OZ 251/15, cbosa, uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z 15.5. 2014 r., III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. III s. 29-31 uw. 8). Skarżący nie doznali pokrzywdzenia decyzją Ministra w zakresie, w jakim utrzymał w mocy punkt I i II decyzji z [...] marca 2016 r.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1 i 16 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony, zatem wskazany jako norma dopełnienia art. 139 kpa nie jest relewantny. Zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 12 ust. 4a (decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydał właściwy organ); art. 18 ani art. 23 uzrid. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale. D doktrynie trafnie wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie w sprawach objętych ustawą z 2003 r., przede wszystkim w kwestiach dotyczących tytułów prawnych do nieruchomości i gospodarowania nimi (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H.

Beck 2010, s. 313-314 nb 1-4). Art. 130 ust. 2 ugn stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły wartość nieruchomości na podstawie prawidłowo ocenionej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 7 ustawy zmieniającej. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie przemawia za odmienną wykładnią art. 7 ustawy zmieniającej, niźli zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.

Z tych samych względów zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 12 ust. 4a uzrid i art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 18 ani art. 23 uzrid oraz w zw. z art. 7 ustawy zmieniającej, a także art. 7 ustawy zmieniającej, wskazanego samoistnie (zarzuty I.2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

To, że organ za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania (art. 132 ust. 4 ugn w zw. z art. 23 uzrid) nie oznacza, że zaskarżony wyrok owe wzorce kontroli narusza.

Zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 23 uzrid nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustawodawca zastrzegł pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 uzrid. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do niej, stosuje się do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłaty w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 uzrid (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych..., s. 247-248, Nb 28, 29; s. s. 281-288, nb 3-13). W każdym razie łączna wysokość odszkodowania, obejmująca kwoty wypłacane właścicielowi oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych, nie może przekroczyć określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Zaskarżony wyrok trafnie aprobował wysokość odszkodowania, prawidłowo ustaloną zaskarżonymi decyzjami.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1, art. 139 i 16 § 1 kpa nie jest usprawiedliwiony. Do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 i 2, 138 § 1 pkt 1, art. 139 i 16 § 1 kpa Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się analizując zarzut I.1 – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej części odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza oprawa w stopniu przemawiającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ani pkt 2 ppsa, to obowiązkiem Sądu było skargę oddalić (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.