Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1832/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr DLI-V.4615.39. 2018.MP w przedmiocie odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w mieście stołecznym Warszawa, dzielnicy T., działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z 19 lipca 2017 r. nr 282/11/2017, zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta.

Decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. nr 858/2018 (dalej decyzja z 27 lutego 2018 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda): 1. ustalił odszkodowanie na rzecz byłych współwłaścicieli K.M. i D.M. (dalej zainteresowani) w łącznej wysokości 1.609.895,00 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na realizację ww. inwestycji drogowej;

1. 2. powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 [zm. poz. 1566 - uw. NSA], dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.) - o kwotę 80.494,75 zł;
2. 3. powiększył odszkodowanie o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f uzrid;
3. 4. zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wypłaty ustalonego w punkcie 1, 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W odwołaniu Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. decyzji Warszawy, w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, zarzucił decyzji z 27 lutego 2018 r. nieprawidłowe ustalenie odszkodowania. Podniósł m.in., że w opinii [z 20 stycznia 2018 r. rzeczoznawca uwzględnił m. in. wartość zbiornika na ścieki, mimo że w pismach z 22 grudnia 2017 r. i 5 lutego 2017 r. Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych informował Wojewodę, że nie ma podstaw do naliczania odszkodowania za zbiornik na ścieki, bo szambo znajdowało się na dz. 23/19, a nie na działce 23/21; odwołanie w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra - uw. NSA].

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr DLI-V.4615.39. 2018.MP (dalej decyzja z 4 kwietnia 2019 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) I. uchylił w zakresie pkt 4 zaskarżoną decyzję z 27 lutego 2018 r. nr 858/2018 i orzekł w tym zakresie przez ustalenie, w miejsce uchyl[onego], zapisu: "4. zobowiązuję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wypłaty ustalonego w pkt 1, 2 i 3 odszkodowania w łącznej wysokości 1.700.389,75 zł, w tym na rzecz K.M. w wysokości 850.194,88 zł i D.M. w wysokości 850.194,87 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna"; II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1, 1e, 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 [bez zmian - uw. NSA]) i art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn). Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w mieście stołecznym Warszawa, dzielnica T., stanowiły dwa operaty szacunkowe z dnia: 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. (dalej operaty), sporządzone na zlecenie Wojewody przez biegłego. Minister wyjaśnił tryb i zasady oceny w postępowaniu administracyjnym wartości dowodowej operatu szacunkowego. Opisał szczegółowo szacowane działki, ich położenie i otoczenie.

Wskazał, że dla obszaru, na którym położone są działki nr [...] i [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzony uchwałą Nr LXXXIV/2865/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. (dalej Plan), a szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem w części: UUM 48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową); 4 KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę). Ponieważ biegły na rynku lokalnym nie stwierdził transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania, wartość przedmiotowej nieruchomości określił jako wartość odtworzeniową. Biegły, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Minister wyjaśnił tryb i sposób dokonywania szacowania wartości nieruchomości tą metodą. Biegły stwierdził, że analizie poddał rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w okresie od stycznia "2015" r. do sierpnia 2017 r. (z treści analizy wynika, że okres obejmował transakcje od stycznia 2016 r. do sierpnia 2017 r.) Jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości z uwagi na jej położenie na terenie m.st.

Warszawy uznał jej prawobrzeżną część obejmującą dzielnice: T. i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące: P.P., P.P. i B. (rynek lokalny). Dla wyceny działek nr: [...] i [...] do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, których ceny zawarły się w przedziale od 728,67 zł/m2 do 2.401,75 zł/m2. Wartości transakcji zaktualizowano o trend zmiany poziomu cen wynikający z upływu czasu (od 12 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.) w przedziale od 888,25 zł/m2 do 2.817,25 zł/m2. Biegły ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie (waga 20%), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), powierzchnia (waga 10%), możliwości inwestycyjne (waga 30%). Ustalił wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i określił wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę 1.663,16 zł. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu działki nr [...] biegły ustalił na kwotę 425.769,00 zł, a działki gruntu nr [...] na kwotę 583.769,00 zł. Wartość naniesień składników budowlanych biegły określił jako wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową.

Obmiar prac określono na podstawie pomiarów w terenie (budynek, natomiast wylewka betonowa tylko dla działki nr [...]) i mapy podziałowej (ogrodzenie) na kwotę 156.093,00 zł dla działki nr [...] i na kwotę 429.231,00 zł dla działki nr [...]. Wartość drzew i krzewów ozdobnych określono jako wartość odtworzeniową metodą kosztów zastąpienia obejmujących koszt zakupu i koszt posadzenia drzew i krzewów tego samego gatunku materiałem znajdującym się w sprzedaży w zasięgu aglomeracji warszawskiej. Wartość roślin ozdobnych dla działki nr [...] oszacowano na kwotę 10.053,00 zł, a na działce nr [...] na kwotę 4.980,00 zł. Łączna wartość nieruchomości nr: [...] i [...] wraz z częściami składowymi oszacowano na kwotę 1.609.895,00 zł i w takiej wysokości Wojewoda ustalił odszkodowanie. Biegły wyjaśnił, że wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 [zd. 1 in medio - uw.

NSA] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 209 poz. 2107, zm. [z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985 - uw. NSA], dalej rozporządzenie). Przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UUM 48 (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził na terenie obejmującym obszar m.st. Warszawy (rynek regionalny) dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi.

Oceniając wartość dowodową sporządzon[ych] w sprawie operat[ów] szacunkow[ych], Minister przywołał treść § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał, że [operaty] zawiera[ją] wszystkie elementy wymagane powołanymi przepisami. Biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych zarówno na rynku lokalnym określonym przez biegłego jako dzielnice T., P.P., P.P. i B. oraz na rynku regionalnym, tj. na terenie całego m.st. Warszawy, do porównań przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową.

Dodatkowo fakt, że przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było tożsame z częściowym przeznaczeniem planistycznym szacowanej nieruchomości, biegły prawidłowo zastosował procedurę wskazaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Biegły wyjaśnił przyjęty przezeń wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opini[e] biegłego spełnia[ją] wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera[ją] się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Bezpodstawny jest zarzut odwołania, dotyczący nieprawidłowego braku zastosowania w wycenie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia i [braku] przyjęcia transakcji drogowych do wyceny.

Odnośnie zarzutu Prezydenta, że dokonana w operacie szacunkowym analiza rynku jest nierzetelna i mało miarodajna, Minister wskazał, że biegły dla potrzeb wyceny dokonał badania łącznie 242 transakcji sprzedaży gruntów niezabudowanych na obszarze dzielnic B., P.P., P.P. i T. m.st. Warszawy w latach 2016-2017. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o różnych powierzchniach, organ wyjaśnił, że jako jedną z cech rynkowych biegły przyjął powierzchnię działki. Biegły zróżnicował cenę szacowanej nieruchomości w zależności od jej powierzchni, przyjmując wagę tej cechy na poziomie 10%. Także położenie względem centrum dzielnicy, tras komunikacyjnych, sąsiedztwo nieruchomości i możliwości inwestycyjne ujął w cechach rynkowych, co znalazło odzwierciedlenie w przyjętych wagach cechy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, biegły zbadał rynek transakcji drogowych i stwierdził, że brak jest dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi.

Odnosząc się do zarzutu, że 7 na 12 transakcji, które przyjęto do porównań znajdują się na terenie dzielnicy P.P., w sytuacji gdy występują transakcje nieruchomościami położonymi na terenie dzielnicy T., tj. w tej samej dzielnicy, w której położona jest wyceniana działka, biegły wskazał § 26 ust. 3 rozporządzenia. Biegły w punkcie 3 pisma z 22 stycznia 2018 r. wskazał, że "wystąpienie kilku transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych na terenie dzielnicy T. nie wypełnia m.in. warunku dostępności danych" [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]. Minister uznał, że przywołane przez odwołującego się transakcje nie podważają ustaleń biegłego w tym zakresie. Biegły ma niezbędną wiedzę i uprawnienia do wskazania i przyjęcia do wyceny transakcji porównawczych. Biegły, w odpowiedzi na uwagi stron postępowania, pismem z 22 stycznia 2018 r. wypowiedział się co do możliwości przyjęcia do porównań wskazywanych transakcji porównawczych z dzielnicy T. i podanych cen transakcyjnych we wschodniej części dzielnicy, podtrzymując swe stanowisko w tym zakresie.

Biegły wskazał, że określona wartość 1 m2 gruntu zawiera się w zakresie, w jakim kształtują się ceny w dzielnicy T. Wyjaśnienia te Minister uznał za spójne i logiczne, a przez to przyjął i traktował jak swoje. Błędne wskazanie w operacie szacunkowym Skarbu Państwa jako nowego właściciela szacowanej nieruchomości i powołania w podstawach prawnych nieaktualnych źródeł prawa nie miały wpływu, w ocenie Ministra, na określenie wartość nieruchomości, a tym samym nie mogą stanowić podstawy odmowy uznania mocy dowodowej sporządzon[ych] opinii o wartości nieruchomości.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przedstawienia w operatach błędnego i nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości dotyczącego działu III ksiąg wieczystych, Minister wskazał, że zbadał stan ksiąg wieczystych, w których zapisane są działki ewidencyjne nr: [...] i [...]. Dla nieruchomości nr [...] wydzielonej z działki nr [...] oraz działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr WA3M/00430095/3 i WA3M/00464378/8, w których jako współwłaściciele wpisani są K.M. i D.M. w udziałach po 1/2 części. Dział III i IV obecnie nie zawiera wpisów. Jest to zgodne z ustaleniami biegłego, który na s. 15 operat[u z 20 stycznia 2018 r. i s. 13 operatu z 10 stycznia 2018 r. - uw. NSA] wskazał, że ujawnione w dziale III księgi wieczystej ograniczone prawo rzeczowe wygasło wraz ze śmiercią osoby uprawnionej. Minister uznał, że zarzut Prezydenta, dotyczący braku podstaw do wypłaty odszkodowania za zbiornik na ścieki, z uwagi na położenie szamba na działce nr [...], a nie na działce nr [...], ma charakter porządkowy i nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za nieruchomość. Tym bardziej, że rozpatrywanie odszkodowania za obie działki ([...] i [...]) odbywa się w ramach jednego postępowania administracyjnego.

Minister wskazał, że decyzją z 30 listopada 2018 r. zmienił decyzję Wojewody nr 282/11/2017 z 19 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody z 27 lutego 2018 r. nr 858/2018 w zakresie zobowiązania Prezydenta do wypłaty ustalonego w punkcie 1, 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy [decyzja w aktach Ministra].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowane przez r. pr. G.K., zarzucając decyzji z 4 kwietnia 2019 r. naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie przez Ministra wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operaty szacunkowe z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., obarczone błędami formalnymi i metodologicznymi;
2. 2. prawa materialnego: art. 154 ust. 1, [art.] 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie miały kategorii drogowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonym Uchwałą LXXXIV/2865/2006 z dnia 26 października 2006 r. wyceniane działki w około 48% oznaczone są na rysunku planu symbolem 4KD-G (ul. Ł.) - droga główna, a w około 52% - UUM48 - usługi bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, przy czym rzeczoznawca majątkowy w ww. operatach pominął całkowicie - w zakresie doboru transakcji porównawczych - nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 2-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (k. 10-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1232/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji przyjął, że analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim złożonej skargi wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczą prawidłowości sporządzon[ych] przez rzeczoznawcę majątkowego operat[ów] szacunkow[ych], któr[e] stanowił[y] podstawę do określenia wysokości odszkodowania przyznanego za przejętą nieruchomość. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie, wydając swe rozstrzygnięcia, oparły się na wadliwie sporządzony[ch] opera[tach] szacunkowy[ch] o wątpliwej wartości dowodowej.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, które skarżący ma wypłacić dawnym współwłaścicielom nieruchomości przejętej pod drogę publiczną w trybie ustawy z 2003 r. Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie ustawy z 2003 r. określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 uzrid i w oparciu o regulacje ugn, której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie z 2003 r. ([art. 12 ust. 5 - uw. NSA i] art. 23 uzrid).

Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 134 ust. 1-4, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na treści dwu operatów z: 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., sporządzonych na zlecenie Wojewody przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Po analizie materiału dowodowego, w tym sporządzonych operatów z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., i wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w pismach z 10 stycznia 2018 r., 20 stycznia 2018 r. i 22 stycznia 2018 r., Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego, zawartych w przedłożonych przez niego opiniach. Sporne operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, które wpływałyby na wskazaną w nich wartość nieruchomości.

Zawierają wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 19 lipca 2017 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości (działek nr 23/19 i 23/21) ustalono w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXIV/2865/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. Z treści Planu wynika, że szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem: w części UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), w części 4KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę). Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku w okresie od stycznia "2015" r. do sierpnia 2017 r. Analiza cen transakcyjnych objęła 242 transakcje sprzedaży gruntów niezabudowanych z okresu od stycznia 2016 r. do czerwca 2017 r. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Rzeczoznawca przyjął jako rynek prawobrzeżną część miasta stołecznego Warszawy, czyli dzielnice P.P., P.P., B. i T., a rodzaj rynku określił jako rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną (pkt 7 [s. 7-10 - uw. NSA] operatu szacunkowego z "31 sierpnia 2017" [winno być "10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r."; operat z "31 sierpnia 2017" r. nie był podstawą ustalenia wartości nieruchomości w kontrolowanym postępowaniu - uw. NSA]). Sąsiedztwo spornej nieruchomości stanowi nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynki warsztatowe (warsztat samochodowy - pawilon konstrukcji stalowej) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i działki niezabudowane. Po przeciwnej stronie ul. R. zlokalizowane są obiekty handlowo-usługowe (budynek handlowo-usługowy o wysokości 3 kondygnacji naziemnych). Działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego, murowanego, o powierzchni [...] m2; jest ogrodzona, wokół budynku urządzona jest zieleń przydomowa.

Działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o powierzchni [...] m2, budynkiem warsztatu samochodowego o powierzchni [...] m2 i garażem o konstrukcji stalowej, jest ogrodzona, z urządzonym terenem zielonym wokół budynku. Rzeczoznawca na s. 5 i 6 operat[ów z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r.] zawarł dokładny opis części składowych przedmiotowych działek. Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego rzeczoznawca nie stwierdził transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa. Zdaniem Sądu I instancji powyższa analiza spełnia wymogi wynikające z ugn i rozporządzenia. Nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Biegły przedstawił swój wybór: podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Biegły oparł analizę o 12 transakcji działkami sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, których ceny zawarły się w przedziale od 728,67 zł/m2 do 2.401,75 zł/m2. Wartości transakcji zaktualizowano o trend zmiany poziomu cen wynikający z upływu czasu (od 12 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.) w przedziale od 888,25 zł/m2 do 2.817,25 zł/m2. Biegły ustalił: cechy mające wpływ na wartość nieruchomości i ich wagi; wartość nasadzeń i składników budowlanych.

Biegły wyjaśnił, że wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 [zd. 1 in medio - uw. NSA] rozporządzenia. Przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UUM48 (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził na terenie obejmującym obszar m.st. Warszawy (rynek regionalny) dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi.

W ocenie Sądu I instancji wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi, zarówno na rynku lokalnym określonym przez biegłego jako dzielnice T., P.P., P.P. i B., jak i na rynku regionalnym, tj. na terenie całego m.st. Warszawy, prawidłowo biegły do porównań przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczone pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było tożsame z częściowym przeznaczeniem planistycznym szacowanej nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji biegły wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opini[e] - zdaniem Sądu I instancji - spełnia[ły] wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera[ły] się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Sąd I instancji uznał, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Ministra ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy i uzasadniły swe orzeczenia w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 kpa.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Przepisy ugn, standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swej wiedzy specjalistycznej i dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swe twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania.

Skoro organy uznały, że operat[y] został[y] sporządzon[e] zgodnie z przepisami prawa i mo[gły] zostać wykorzystan[e] do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie now[ych] operat[ów], czy też o [ich] ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 [ust. 1] ugn. Przepisy ugn nie nakładają na organy administracji takiego obowiązku. Niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miał wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to miał możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu.

Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku NSA z 4.3.2007 r. I OSK 322/06; wyrokach WSA w Warszawie z: 31.8.2006 r. I SA/Wa 1107/05; 7.5.2007 r. I SA/Wa 547/07. Z tej możliwości skarżący nie skorzystał.

W piśmie z 22 stycznia 2018 r. biegły w odpowiedzi na uwagi stron postępowania wypowiedział się co do możliwości przyjęcia do porównań wskazywanych przez skarżącego transakcji porównawczych z dzielnicy T. i podanych cen transakcyjnych we wschodniej części dzielnicy, podtrzymując swe stanowisko w tym zakresie. Minister wyjaśnił, że decyzją z 30 listopada 2018 r. zmienił decyzję Wojewody nr 282/11/2017 z 19 lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna. W tej sytuacji niezbędna stała się zmiana punktu 4 decyzji I instancji i dlatego Minister uchylił w tym zakresie decyzję z 27 lutego 2017 r. i zobowiązał Prezydenta do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia przez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie miały kategorii drogowej. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo określono wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn organ w toku postępowania uzyskał opinii[e] rzeczoznawcy majątkowego - operat[y] szacunkow[e] określając[e] wartość rynkową prawa własności nieruchomości niezabudowanej (działki nr: 23/19 i 23/21). W decyzji I instancji i w decyzji Ministra operaty szczegółowo omówiono i przeanalizowano w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, a także zarzutów odwołania. W konkluzji operaty oceniono [jako] prawidłowe i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Organy wywiązały się w tym zakresie z obowiązków procesowych wynikających z art. 7, 77 § 1, art. 80, 84 § 1, art. 107 § 3 kpa. Analiza sporządzonych operatów dokonana przez Sąd I instancji nie dała podstaw do kwestionowania stanowiska organów administracji (k. 47, 56-63 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowane przez r. pr. G.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1232/19 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, przez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie dokonano właściwej oceny operatu szacunkowego, nie uzasadniając przy tym należycie okoliczności, na podstawie których Sąd uznał wiarygodność, logiczność, jasność, zupełność i zgodność z prawem operatów szacunkowych przyjętych do ustalenia odszkodowania;
3. 2. art. 134 § 1 w zw. z 151 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionej w niej kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonym Uchwałą LXXXIV/2865/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 26.10.2006 r. w około 48% oznaczone są na rysunku planu symbolem 4KD-G (ul. Ł.) - droga główna, a w około 52% - UUM48 - usługi bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, rzutującej na ocenę prawidłowości operatów szacunkowych przyjętych do ustalenia odszkodowania, a więc i prawidłowość zaskarżonej decyzji;
4. 3. art. 141 § 4 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez:
5. a. wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że WSA wyraził pogląd, że "w rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenie i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania", a następnie pominięcie, że z treści Planu jednoznacznie wynika, że szacowana nieruchomość, (działki nr: [...] i [...]) położona była na terenie oznaczonym symbolem: w części UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzysząca funkcją mieszkaniową), w części 4KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę) wskazującego na odmienne, niż przyjęte przez biegłego przeznaczenie nieruchomości, a także
6. b. bezpodstawne wskazanie, że podniesione względem operatu szacunkowego mają charakter "zarzutów natury metodologicznej" oraz nieodniesienie się przez Sąd do wskazanej przez skarżącego kwestii niezgodności ustaleń operatów z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości, co miało wpływ na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zastosowanie § 36 ust. 3 w miejsce § 36 ust. 4 rozporządzenia);
7. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 r. poz. 65" ze zm.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że operaty szacunkowe z 10 i 20 stycznia 2018 r. zostały sporządzone prawidłowo, mimo przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, tymczasem zgodnie z zapisami miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem: w części UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), w części 4KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę), biegły winien zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjąć również powyższe kryterium (drogowe).

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 76-83 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania.

Skarżący kasacyjnie sformułował liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzut naruszenia prawa materialnego, szczegółowo wskazane wyżej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnienia materialnoprawnego. Rozstrzygnięcie zarzutu materialnoprawnego warunkuje ocenę, czy operaty szacunkowe, opracowane przez biegłego na podstawie przyjętych przez biegłego założeń o ustaleniu wartość nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych jako "tożsame z częściowym przeznaczeniem planistycznym" (nietrafnie aprobowane przez Ministra i Sąd I instancji - s. 5 i 13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1232/19) i błędne rozumienie przez biegłego pojęcia "transakcje sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi", skutkowały wadliwością operatów, a co za tym idzie, nietrafnie aprobujących je decyzji i zaskarżonego wyroku.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2020 r. poz. 65 ze zm." [winno być "2018 r. poz. 2204, zm. z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270 i 492 - tempus regit actum - uw. NSA]) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 209 poz. 2107, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985), przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Podstawy normatywne decyzji w niniejszej sprawie, a więc także i opracowanych dla potrzeb postępowania operatów szacunkowych, stanowiły normy prawne dekodowane z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474) i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na podstawie art. 159 ugn rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a [art. 12 uzrid], stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - w odniesieniu do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów ugn wraz z wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi (w tym wydanego na podstawie art. 159 ugn rozporządzenia).

Jednocześnie ustawodawca zastrzega stosowanie art. 18 uzrid, ustalającego szczegółowe zasady określania w tym względzie wartości rynkowej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234-236, nb 11; s. 250-251, nb 26 do art. 18 uzrid).

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "przeznaczenie nieruchomości" użyte w § 36 ust. 1 rozporządzenia odniesione zostało do art. 154 ugn, dlatego określenia przeznaczenia nieruchomości należy poszukiwać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli przedmiotowa nieruchomość lub jej część została objęta takim planem (M. Wolanin - op. cit., s. 235, nb 11; J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej UGN. Komentarz 2021, s. 952, nb 3 do art. 154 ugn; S. Kalus w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 851, uw. 3, 4 do art. 154 ugn).

O przeznaczeniu części nieruchomości (o pow. ok. 48% przejętej nieruchomości) pod inwestycję drogową na gruncie rozpatrywanej sprawy przesądzały regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego.

Obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie odszkodowania za część przejętej nieruchomości (w zakresie ok. 48% jej powierzchni - oznaczonej na rysunku Planu symbolem 4KD-G Ł.) zgodnie z przeznaczeniem tej części nieruchomości pod drogę publiczną (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn), a za drugą część przejętej nieruchomości (w zakresie ok. 52% jej powierzchni - oznaczonej na rysunku Planu symbolem UUM48) zgodnie z przeznaczeniem tej części nieruchomości, bowiem Plan obowiązywał w dniu wydania decyzji z 19 lipca 2017 r.

Każda z tych części nieruchomości podlegała odrębnemu reżimowi prawnemu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w Planie. Dla ustalenia wartości nieruchomości konieczne było odrębne ustalenie wartości części gruntu przejętego przy przeznaczeniu w Planie pod drogi (§ 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn) i odrębne ustalenie wartości części gruntu przeznaczonego w Planie pod usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową (§ 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn).

Biegły błędnie określił rodzaj rynku jako: "rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną", skoro odrębnym rynkiem jest "rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi", a innym "rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną". Nie dziwi zatem, że biegły, mimo zadeklarowania objęcia badaniem 242 transakcji, nie stwierdził na rynku lokalnym "transakcji sprzedaży o podobnym sposobie zagospodarowania (grunt przeznaczony pod drogi i pod usługi techniczne, zabudowany budynkiem mieszkalnym, z nasadzeniami roślinnymi (drzewa i krzewy, w tym sad)" (s. 9-10 pkt 8.1 operatu z 10 stycznia 2018 r.; s. 10-11 pkt 8.1 operatu z 20 stycznia 2018 r.). Biegły nieprawidłowo określił rynek lokalny jako dzielnice: T., P.P., P.P. i B. (s. 6-7 pkt 7.1 i 7.4 operatu z 10 stycznia 2018 r.; s. 7 pkt 7.1 i 7.4 operatu z 20 stycznia 2018 r.).

Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 905, nb 7; J. Jaworski - tamże, s. 1038, nb 2; UGN. Komentarz 2021, s. 826, nb 8; J. Jaworski - tamże, s. 944-945, nb 2).

W wyroku z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15, Lex 2442346, wskazał: "W świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości." "Zasadą przyjętą w przepisie § 36 rozporządzenia jest po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi.

Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych" (wyrok NSA z 13.12.2015 r. I OSK 297/15, Lex 2205589). Sporządzenie w niniejszej sprawie operatów z: 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., w których rzeczoznawca majątkowy oparł się wyłącznie na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę ze szczególnym uwzględnieniem pod zabudowę usługową, godzi w konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (zasady opartej m.in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości).

Biegły nietrafnie przyjął, że nie istnieje dostateczna liczba transakcji "sprzedaży użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi", w związku z czym pominął je całkowicie w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji rzeczoznawca z naruszeniem § 36 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn uznał niejako automatycznie, że właściwe jest przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, co w sposób oczywisty rzutowało na znaczne zawyżenie ustalonego przez organ administracji odszkodowania. Takie działanie biegłego mogło dotyczyć wyłącznie tych części nieruchomości, które w Planie położone były na terenie oznaczonym symbolem w części: UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową; ok. 52 % nieruchomości), czego organy obu instancji nie dostrzegły, a co Sąd I instancji nietrafnie akceptował, aprobując że "przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było tożsame z częściowym [tylko - uw. NSA] przeznaczeniem planistycznym szacowanej nieruchomości".

Skarżący kasacyjnie na etapie skargi przedstawiał 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, nawet na terenie dzielnicy T. i dzielnic sąsiednich, których ceny kształtowały się na poziomie od 160,00 zł/m2 zł do 1000,00 zł/m2 nie zaś w wysokości 1663,16 zł/m2 (s. 6/7 skargi; k. 4v-5 akt sądowych), które biegły błędnie pominął w obu operatach.

"Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych." (art. 154 ust. 1 ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że z uzyskaniem informacji o cenach rzeczoznawca majątkowy nie powinien mieć problemów ze względu na uprawnienia zawodowe umożliwiających do rejestrów i zbiorów dokumentów dotyczących nieruchomości. Odrzucenie przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, tłumaczone brakiem dostępu do danych o cenach - bez wyjaśnienia, z czego ten brak dostępu wynika - jest nieuzasadnione. Rzeczoznawca przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje wszelkie dane o nieruchomościach, zawarte m.in. w księgach wieczystych, wykazach urzędów skarbowych czy aktach notarialnych [...] (J. Jaworski, UGN.

Komentarz 2021, s. 952-953, nb 4 do art. 154; s. 955-959, nb 1- 6 do art. 155). Tym samym biegły mógł skorzystać także z rejestru cen i wartości nieruchomości prowadzonego przez Biuro Geodezji i Katastru m.st. Warszawy - w tym danych nieruchomości przywołanych na s. 3-4 odwołania. Nietrafnie Sąd I instancji akceptował stanowisko Ministra, aprobującego pogląd biegłego, że "wystąpienie kilku transakcji sprzedaży nieruchomości na terenie dzielnicy T. nie wypełnia m.in. warunku dostępności danych" (pkt 3 pisma biegłego z 22 stycznia 2022 r.), skoro ustawodawca zapewnił rzeczoznawcom majątkowym szeroki dostęp do rejestrów z wszelkimi danymi o nieruchomościach, zawartych m.in. w księgach wieczystych, wykazach urzędów skarbowych czy aktach notarialnych (s. 6 akapit 6 decyzji z 4 kwietnia 2019 r.).

Naruszenie art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, skutkowało zasadnością zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, bowiem to normy prawa materialnego określają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2022, s. 562 nb 1, 2).

Nieruchomością drogową drogi publicznej w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia winien być grunt będący pasem drogowym drogi publicznej stanowiący własność publiczną. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem art. 2a ustawy o drogach publicznych jest wyjęcie nieruchomości drogowych dróg publicznych z obrotu nieruchomościami. Nieruchomości te stanowią res extra comercium. [...] Dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin - op. cit., s. 241-242, nb 18). Obowiązkiem biegłego było poszukanie umów cywilnoprawnych, którymi podmiot publicznoprawny nabył od osoby fizycznej lub prawnej prawo własności nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem takie umowy stanowiły o rynku nieruchomości drogowych - lokalnym, bądź przy niewystarczającej liczbie takich umów - regionalnym.

Organy obu instancji niesłusznie podzieliły operaty z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., nietrafnie akceptując stanowisko biegłego, badającego rynek "nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną" (s. 6 pkt 7.1 i 7.4 operatu z 10 stycznia 2018 r.; s. 7 pkt 7.1 i 7.4 operatu z 20 stycznia 2018 r.). Błędne przyjęcie przez biegłego, że konieczne jest badanie tak określonego rynku, wynikało wprost z naruszenia art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, skoro w świetle przepisów Planu, koniecznym było dokonanie badania dwu odrębnych rynków: nieruchomości drogowych - z uwagi na objęcie ok. 48% powierzchni działek przeznaczeniem drogowym, a ok. 52% powierzchni działek przeznaczeniem usługowym z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Biegły popełnił błąd intelektualny, nietrafnie przyjmując, że winien poszukiwać "transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi".

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wcześniej zaprezentowanych rozważań. Całkowite pominięcie rynku nieruchomości nabywanych umowami cywilnoprawnymi celem urządzenia na nabytych nieruchomościach dróg publicznych, doprowadziło do błędnego ustalenia wartości części gruntu przejętego z mocy prawa na podstawie ustawy z 2003 r. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (77 § 1 kpa). Skoro nie zabrano w sposób wyczerpujący art. 80 kpa, naruszono zasady swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 570-571, nb 1-3). Błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej materii, skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 kpa.

Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

Szczegółowe kwestie związane m. in. z wyceną oraz określaniem wartości nieruchomości normowało, znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie, rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r., wydane na podstawie art. 159 ugn. Regulacje powołanego aktu wykonawczego różnicowały zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, warunkując je od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne.

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że operaty szacunkowe sporządzono - odpowiednio - dnia 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., a biegły nie dokonał wyczerpującej analizy transakcji drogowych na rynku lokalnym ani regionalnym, a przede wszystkim nie wziął ich pod uwagę w procesie dokonywania oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Biegły nietrafnie zawęził rynek lokalny właściwy dla przejętej nieruchomości z uwagi na położenie na terenie miasta st. Warszawy do prawobrzeżnej część Warszawy, obejmującej jedynie: dzielnicę T. i dzielnice bezpośrednie z nią sąsiadujące tj., P.P., P.P. i B. Analizą objął 242 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Do zbioru nieruchomości podobnych przyjęto nieruchomości najbardziej podobne względem części nieruchomości wycenianej co do położenia na terenie rynku lokalnego i przeznaczenia usługowego z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Całkowicie zabrakło zatem zbioru nieruchomości drogowych - podobnych co do części przejętej nieruchomości, przeznaczonej w Planie pod drogę publiczną.

Biegły dla potrzeb wyceny zbadał rynek sprzedaży gruntów niezabudowanych w okresie od stycznia 2016 r. do czerwca 2017 r. Łącznie badaniem objął 242 transakcje. W operatach z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. brak jakiejkolwiek analizy transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, bowiem biegły poprzestał na twierdzeniu, że na terenie rynku lokalnego nie stwierdzono transakcji sprzedaży "nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania", nietrafnie pomijając rynek nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca wyróżnił 12 transakcji nieruchomości, na podstawie których dokonał wyceny przedmiotowych nieruchomości, podczas gdy żadna z wybranych przez biegłego nieruchomości nie była przeznaczona pod drogę. W obu operatach cytował jedynie § 133 Planu, zawierającego ustalenie Planu dla obszaru UUM48 (s. 6 operatu z 10 stycznia 2018 r. i s. 6-7 operatu z 20 stycznia 2018 r.).

Dla przedmiotowej nieruchomości istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i w dniu wydania decyzji odszkodowawczej. Zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXIV/2865/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r., nieruchomość złożona z działek nr [...] i [...] z obr. [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: w części UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - ok. 52% powierzchni), w części 4KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę - ok. 48% powierzchni). Spełnione są zatem przesłanki przeznaczenia nieruchomości na cele drogowe w rozumieniu § 36 ust. 1 zd. 1 in fine rozporządzenia (co do ok. 48 % jej obszaru).

Powołana okoliczność jest o tyle istotna, że w operatach szacunkowych z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. rzeczoznawca przyjął nieprawidłowe założenie, że nie stwierdził na terenie obejmującym obszar m.st. Warszawy dostatecznej liczby transakcji "sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi". Pominięcie przy szacowaniu nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (obejmującym ok. 48% powierzchni szacowanych nieruchomości, położonych na terenie oznaczonym w Planie symbolem 4KD-G Ł.) jest nie tyle zarzutem metodologicznym, co zarzutem naruszeniem prawa materialnego (art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia) i błędem, który a priori obarcza błędem wynik wyceny działek nr 21 /19 i 23/21 z obrębu 4-09-09.

"W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych'' (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia). Biorąc pod uwagę, że wyceniana nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma częściowo przeznaczenie drogowe (ok. 48% powierzchni), operaty z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. winny w pierwszej kolejności objąć transakcje sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, które miały miejsce na rynku lokalnym, a gdyby te były niewystarczające - na rynku regionalnym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia), dla ustalenia wartości gruntu co do tej części nieruchomości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość lub jej część, wywłaszczona czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie), jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13).

Nie budzi wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego.

Dopiero jeżeli rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (wyroki NSA z: 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 5.12.2018 r. I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego (nietrafnie w kontrolowanej sprawie zawężonego jedynie do 4 dzielnic prawobrzeżnej Warszawy), ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r.: I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował twierdzenie Ministra, że "Biegły nie stwierdził też na terenie obejmującym obszar m.st. Warszawy (rynek regionalny) dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi" (s. 5 akapit 5 decyzji z 4 kwietnia 2019 r.; s. 5 akapit przedostatni i s. 13 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1232/19). W istocie w operatach z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. biegły nie zawarł w tej materii żadnych zestawień nieruchomości drogowych i żadnych twierdzeń w tej kwestii. W obu tych operatach brak jakichkolwiek wskazań co do badania rynku nieruchomości drogowych i jakichkolwiek odniesień do badania rynku regionalnego (jedyne stwierdzenia dotyczą rynku lokalnego, błędnie ograniczonego do prawobrzeżnej części Warszawy, obejmującej dzielnice: TT., P.P., P.P. i B. Lakoniczna informacja, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, nie pozwala na prawidłową ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy (wyrok NSA z 8.2.2008 r. II OSK 2013/06, aprobowany przez J. Jaworskiego, UGN.

Komentarz 2021, s. 969, nb 4 do art. 157). Należy zatem przyjąć, wbrew ocenie Ministra i Sądu I instancji, że biegły w ogóle w operatach z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. nie zbadał rynku nieruchomości drogowych ani na rynku lokalnym, ani na rynku regionalnym, mimo że taki obowiązek na biegłym ciążył (§ 36 ust. 1, 2 i 4 zd. 1 in fine rozporządzenia). Powołanie przez biegłego § 26 ust. 3 rozporządzenia nie mogło być skuteczne.

Prawidłowe ustalenie wartości gruntu przejętej nieruchomości wymagało odrębnego ustalenia wartości gruntu tej części nieruchomości, która miała w Planie przeznaczenie drogowe (w oparciu o § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), a osobno ustalenia wartości tej części gruntu, która w Planie miała przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową (w oparciu o § 36 ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia), czego z naruszeniem wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie zabrakło.

W sposób nieuprawniony w świetle przywołanych norm materialnoprawnych biegły w operatach szacunkowych z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r., jako reprezentatywne dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął do porównania wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, mimo że zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia konieczne było określenie wartości ww. nieruchomości w części przeznaczonej w Planie pod drogę przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że do kwestionowania wyboru przyjętych do porównania działek konieczne są wiadomości specjalne, ponieważ wybór nieruchomości przyjętych do porównania wynika wprost z ww. przepisów prawa materialnego. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Słusznie skarżący kasacyjnie zarzuca, że oba operaty zostały sporządzone nieprawidłowo, bowiem do porównania nieruchomości w części położonych na terenie oznaczonym w Planie symbolem 4KD-G Ł., przyjęte przez biegłego nieruchomości nie spełniały kryterium podobieństwa, nie będąc nieruchomościami drogowymi. Należy podkreślić, że skarżący winien już na etapie postępowania przed organem I instancji wskazać nabyte w drodze umów cywilnoprawnych nieruchomości drogowe na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym, tym bardziej, że dysponował swobodnym dostępem do danych zawartych także w rejestrze cen i wartości nieruchomości prowadzonym przez Biuro Geodezji i Katastru m.st.

Warszawy, co umożliwiłoby biegłemu uwzględnienie tych nieruchomości w opracowywanych operatach, a organom I i II instancji dokonania prawidłowej oceny obu operatów. Takie lojalne działanie leżało w interesie wszystkich stron postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była w części przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 1 i ust. 4 zd. 1 in princ. rozporządzenia), skoro była położona na terenach oznaczonym symbolem: w części UUM48 (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), a w części 4 KD-G Ł. (przeznaczenie pod drogę), zgodnie z przepisami Planu. Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W kontrolowanej sprawie było możliwe określenie wartości części nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem przemawia za tym wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi na prawidłowo określonym rynku lokalnym; ewentualnie właściwie rozumianym rynku regionalnym (zasady doświadczenia życiowego; s. 6-7 skargi).

Tym samym biegły winien był, po ustaleniu drogowego przeznaczenia części wycenianej nieruchomości, przyjąć w pierwszej kolejności do jej wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego. Gdyby liczba tego typu transakcji na rynku lokalnym okazała się niewystarczająca, dopiero wówczas należałoby porównywać ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku regionalnego.

Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązującego dla tej nieruchomości Planu, winno być ostatecznością.

Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (wyrok NSA z 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.9.2014 r. II SA/Rz 566/14, Lex 1510485). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 (wyrok NSA z: 13.2.1013 r. I OSK 1642/11, Lex 1356962; 24.1.2012 r. I OSK 1468/11; 17.10.2014 r. I OSK 446/13, Lex 1598202). Orzecznictwo to zachowało pełną aktualność pod rządem znowelizowanego rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi lex specialis do § 26 ust. 1 rozporządzenia.

Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają przesłanki z art. 151 ust. 1 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że mimo, że cena jako nieodzowny element sprzedaży przez dokonanie przez rzeczoznawcę analizy transakcji na rynku ma istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, pojęcie ceny nie jest tożsame z pojęciem wartości nieruchomości (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2021, s. 942, nb 3). Ustawowa cecha podobieństwa nieruchomości zrównana została z porównywalnością nieruchomości przez pryzmat elementów wymienionych w art. 4 pkt 16 ugn. W szczególności takim istotnym elementem jest przeznaczenie nieruchomości, które "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio) rozporządzenia, ustala się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji (wyrok NSA z 17.2.2017 r. I OSK 917/15, Lex 2273713).

Także w art. 134 ust. 2 ugn ustawodawca wskazał, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej [...] przeznaczenie [...]". Nieruchomości podobne w kontrolowanym postępowaniu to takie, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość.

W orzecznictwie i piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. Skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 232, nb 6; wyroki NSA z: 9.6.2017 r. I OSK 2329/15; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 4.12.2019 r. I OSK 3372/18; 12.5.2022 r. I OSK 1692/21; 23.2.2023 r. I OSK 2934/19, cbosa). Z tego względu nieuprawnione było przyjęcie w operatach z 10 stycznia 2018 r. i 20 stycznia 2018 r. w tabelach "Zestawienie cech rynkowych i określenie sumy współczynników korygujących": "L.p.

4. Cechy rynkowe Powierzchnia; Waga cechy: 10%; Zakres współczynników korygujących: 0,044; 0,140 (odpowiednio - s. 12 operatu z 10 stycznia 2018 r. i s. 10 operatu z 20 stycznia 2018 r.) odnośnie do wartości gruntu każdej z działek, przeznaczonych w Planie pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038; 11.12.2020 r. I OSK 3140/18; 14.7.2020 r. I OSK 2402/19; 28.4.2020 r. I OSK 186/19 aprobowane przez M. Wolanina, UGN.

Komentarz 2021, s. 823-824, nb 5). W szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin - tamże, s. 826, nb 8 do art. 135 ugn), czego biegły w obu operatach nie uwzględnił.

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operaty rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie są należycie uzasadnione, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operaty trafnie zostały przez Wojewodę i Ministra uznane (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak - op. cit., s. 579-583 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego.

Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, UGN. Komentarz 2021, s. 823/824, nb 5).

Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanym postępowaniu nie sprostały. Operaty winny zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa), co skarżący kwestionował już w odwołaniu (s. 2-3) wskazując 8 konkretnych transakcji nieruchomościami położonymi w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości w dzielnicy T. (odnośnie wyceny części nieruchomości objętej w Planie obszarem UUM48). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa).

Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, UGN Komentarz 2017, s. 1068-1069, nb 4; UGN. Komentarz 2021, s. 969-970 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15).

Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu regulowanym ustawą (cywilnym, karnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski, UGN Komentarz 2017, s. 1046, nb 2; s. 1056, nb 7; UGN. Komentarz 2021, s. 951-952 nb 2; 959, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych - w tym co do braku przyjęcia do porównania nieruchomości o charakterze drogowym. Świadczy to o zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa. Skoro skarżący podniósł zarzut błędnego nieprzyjęcia w decyzji odszkodowawczej do porównania nieruchomości mających kategorię drogowych, Sąd I instancji obowiązany był ustosunkować się należycie w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M.. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, C.H. Beck 2023, s. 761-763, nb 1-3 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie konieczne elementy uzasadnienia i poddawało się kontroli instancyjnej. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 24.4.2016 r. I GSK 190/12; 5.7.2011 r. I OSK 1266/10, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit. s. 778, nb 12, 13).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę decyzję, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok I SA/Wa 1232/19 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej powołanych argumentów. Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 zd. 1in fine rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wobec niedostrzeżenia przez Ministra naruszenia decyzją I instancji wskazanych norm dopełnienia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Na podstawie art. 135 ppsa należało uchylić decyzję I instancji w całości.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda powoła innego rzeczoznawcę majątkowego i powierzy mu sporządzenie dwu odrębnych operatów, dotyczących - odpowiednio - działek nr [...] i [...]. Rzeczoznawca obliczy, dla każdej z tych działek powierzchnię części danej działki, która w obowiązującym Planie miejscowym jest przeznaczona pod drogę (w części oznaczonej symbolem 4KD-G Ł.) oraz powierzchnię części danej działki, która w obowiązującym Planie miejscowym ma przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową (w części oznaczonej symbolem UUM48).

Biegły zbada odrębnie lokalny rynek nieruchomości drogowych (w Mieście stołecznym Warszawie), a gdyby ów rynek nie był wystarczający regionalny rynek nieruchomości drogowych (w Województwie Mazowieckim) i obliczy wartość części gruntu każdej z tych działek według zasad określonych dla nieruchomości drogowych. Biegły zbada odrębnie lokalny rynek nieruchomości mających przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową dla pozostałych części każdej z tych działek. Do tak wyliczonej wartości gruntów każdej z tych działek, biegły ustali wysokość odszkodowania za budynki i nasadzenia - dla każdej z tych działek odrębnie. Wojewoda, jeśli podzieli oba operaty, orzeknie jedną decyzją o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, w odrębnych punktach orzekając o każdym z tak ustalonych składników odszkodowania, za każdą z działek, tak by umożliwić stronom ewentualne wywiedzenie odwołania od wyodrębnionej części decyzji.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 1832/20 będą wiązały organy i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § i art. 200 zw. z art. 205 § ppsa.