Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 47/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 15 września 2022 r. nr SKO 4316/297/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. w dniu 22 lutego 2021 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w X. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem B. B. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Strzelinie z 9 grudnia 2015 r., zaliczające brata do znacznego stopnia niepełnosprawności od 2 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolejnym orzeczeniem z 17 marca 2021 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Strzelinie ponownie zaliczył brata wnioskodawczyni do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2025 r.
Do wniosku strona dołączyła również oświadczenie z 16 lutego 2021 r. o rezygnacji z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłku dla opiekuna, przyznanego przez Wójta Gminy X. decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr 000038/01/2021.
Wójt Gminy X. czterokrotnie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.
Ostatecznie, Wójt Gminy X. decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr 000145/SP/06/2022 odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku A. A. z 23 kwietnia 2021 r., decyzją z 27 maja 2021 r. nr 000286/05/2021 przyznał stronie po raz kolejny prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad bratem na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2025 r.
Jak wyjaśnił organ, strona składała oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, od momentu gdy uzyska potwierdzenie, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (pisma z 16 lutego 2021 r., z 16 grudnia 2021 r. i z 1 czerwca 2022 r.). Jednakże, zdaniem organu I instancji, nie mógł wydać takiego potwierdzenia, ponieważ strona nie spełnia ustawowych przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
A. A. wniosła odwołanie od tej decyzji podkreślając, że z jej oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.
W dniu 1 sierpnia 2022 r. strona wniosła do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna od 1 sierpnia 2022 r. Organ pierwszej instancji decyzją z 2 sierpnia 2022 r. nr 000172/08/2022 uchylił decyzję z 27 maja 2021 r. od dnia 1 sierpnia 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 15 września 2022 r. nr SKO 4316/297/22 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne od 1 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2025 r. w wysokości 2 119 zł miesięcznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że strona spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, że od 1 sierpnia 2022 r. strona nie posiada prawa do zasiłku dla opiekuna (zgodnie z decyzją z 2 sierpnia 2022 r.). W konsekwencji, organ II instancji uznał, że przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", została wyeliminowana z dniem 1 sierpnia 2022 r. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać stronie od 1 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznego zostało wydane na czas określony, to organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać terminowo do 31 marca 2025 r.
A. A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2021 r. Jak podkreśliła, we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd przyjął, że w sprawie jest bezsporne, że do 31 lipca 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy X. z 27 maja 2021 r., przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2025 r. w związku z opieką nad bratem posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wcześniej, skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna na podstawie decyzji Wójta Gminy z 29 stycznia 2021 r. nr 000038/01/2021.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w pismach z 16 lutego 2021 r., z 16 grudnia 2021 r. oraz z 1 czerwca 2021 r. oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna, jednocześnie żądając potwierdzenia, że spełnia pozostałe ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju potwierdzenia skarżąca nie otrzymała, z uwagi na wątpliwości i zastrzeżenia co do prawidłowości opieki sprawowanej nad bratem. Ostatecznie skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna do 31 lipca 2022 r.
Sąd I instancji zaznaczył, że gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Zatem, gdy jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też jest uzależniony od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21).
Zatem, Sąd I instancji uznał, że skoro decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna została uchylona od 1 sierpnia 2022 r., co spowodowało wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. właśnie z tym dniem, to prawidłowo organ przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 sierpnia 2022 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to jest od 1 lutego 2021 r., gdyż w okresie do 31 lipca 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna;
- 2) art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, w sytuacji w której w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 lipca 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie świadczenie. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa (tak NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 162/22 i przywołane tam wyroki NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18 i z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1263/21, a także wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 832/21 i z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1029/21).
To na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które umożliwi stronie skarżącej pełne zrealizowanie przysługującego jej, na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawa wyboru świadczenia, które chce pobierać oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. (tak NSA w wyrokach z: 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 916/21 i 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1062/21).
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, niezasadne byłoby wymaganie od osoby rezygnującej z zatrudnienia i osiągania jakichkolwiek dochodów, przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad osobą z niepełnosprawnością i uczestniczeniu w ponoszeniu kosztów jej utrzymania, dodatkowego przedłużania postępowania w sprawie tylko z tego powodu, że organy orzekające w sprawie nie zastosowały prawidłowego rozwiązania procesowego, które jest najbardziej korzystne dla wnioskodawcy, i które jest bez większych wątpliwości akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przy dokonywaniu wykładni art. 24 ust. 2a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy mieć na uwadze nie tylko wyniki wykładni językowej ww. przepisów, ale również ich funkcjonalne i celowościowe znaczenie. Przepisy te mają na celu zapewnienie wnioskodawcy, że chociaż postępowanie może trwać kilka miesięcy, to dostanie on wnioskowane świadczenie za cały okres trwania tego postępowania. Dlatego też, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 335/21). Przykładowo, możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, skoro w orzecznictwie dopuszczalna jest możliwość załatwienia kwestii daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez uchylenie z mocą wsteczną zasiłku dla opiekuna, to takie rozwiązanie można zastosować również po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego okres jest zbieżny z okresem, w którym pobrano zasiłek dla opiekuna, może stanowić "okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczeń", o której mowa w art. 32 u.ś.r., który to przepis umożliwia zmianę lub uchylenie bez zgody strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych.
Podsumowując, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zasadne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., a na organach ciąży obowiązek znalezienia takiego rozwiązania procesowego, którego skutkiem będzie zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego załatwienie sprawy, której przedmiotem jest uprawnienie wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie może ponosić konsekwencji błędnych działań organów administracji, czy też nieskorzystania przez te organy ze wszystkich dostępnych środków, jeżeli osiągnięcie pożądanego skutku możliwe jest w inny sposób. W niniejszej sprawie konieczne jest również uwzględnienie czasu trwania postępowania (postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 16 lutego 2021 r. a zakończyło się decyzją przyznającą świadczenie 15 września 2022 r.), a także postępowania organu, który nie zważał na treść decyzji wydawanych przez organ odwoławczy i nie stosował się do wytycznych Kolegium.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 15 września 2022 r. nr SKO 4316/297/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części, w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 31 lipca 2022 r. Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę w tak określonym zakresie, podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., dotyczy w istocie tego samego problemu, tj. ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazywano, że konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, była ona uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad bratem na podstawie decyzji Wójta Gminy X. z 1 grudnia 2015 r. na okres od 1 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. Decyzją z 29 stycznia 2021 r. prawo to zostało przedłużone do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Po uzyskaniu przez brata skarżącej kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, skarżąca w dniu 23 kwietnia 2021 r. ponownie wniosła o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w trybie kontynuacji. W dniu 27 maja 2021 r. została wydana decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad bratem na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2025 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Wójta Gminy X. z 2 sierpnia 2022 r. ze skutkiem od 1 sierpnia 2022 r.
Okoliczności powyższe nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, w tym nie została podważona ocena tych okoliczności dokonana przez organ odwoławczy i zaaprobowana przez Sąd I instancji. Skoro do dnia 31 lipca 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad bratem, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że pomimo deklaracji skarżącej o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna i wydana została kolejna decyzja z 27 maja 2021 r. przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad bratem na okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2025 r. Przy tym decyzja z 27 maja 2022 r. nie została przez stronę zaskarżona. Skutkiem tego decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie.
Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero uchylenie decyzji Wójta Gminy X. z 27 maja 2021 r. przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z 22 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.
Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad bratem począwszy od 1 sierpnia 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, o które wniosła również po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22 oraz z 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.