Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1954/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 138/17 oddalił skargę D.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako "u.g.n.") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z., gmina B., oznaczonej jako działki o nr [...] o pow. 10,2382 ha i nr [...] o pow. 8,9781 ha, stanowiącej współwłasność W. i D. O., poprzez zezwolenie [...] S.A. [...] na założenie i przeprowadzenie przez wymienione działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...].

Wnioskiem z dnia 26 października 2015 r., w oparciu o art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n., Spółka wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie wysokości odszkodowania należnego W. i D. O., z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 oraz art. 134 u.g.n., ustalił na rzecz W. i D. O. odszkodowanie za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez wyżej opisaną nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], w tym: z tytułu szkód tymczasowych w produkcji rolniczej, posadowienia 2 słupów elektroenergetycznych na działkach oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość odszkodowania ustalono według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości, tj. [...] listopada 2014 r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu w kwocie 54.408,00 zł. Jednocześnie Starosta [...] zobowiązał Spółkę do jednorazowej zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz W. i D. O. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przyznane odszkodowanie jest następstwem decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że prace budowlane związane z założeniem i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej na działkach nr [...] i nr [...] zostały zakończone. W związku z powyższym wszczęto postępowanie o ustalenie odszkodowania i wyznaczono na dzień 14 stycznia 2016 r. termin rozprawy administracyjnej z udziałem stron i świadków.

W ocenie organu dowodem określającym wysokość odszkodowania jest operat szacunkowy, który jest podstawą ustaleń faktycznych i podlega ocenie organu administracji prowadzącego postępowanie. Powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy posiadający uprawnienia zawodowe sporządził na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z dnia 30 kwietnia 2016 r. w zakresie określenia wartości szkód tymczasowych w produkcji rolniczej, wartości szkody z tytułu posadowienia 2 słupów elektroenergetycznych kratowych przelotowych oraz wartości szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Po dokonaniu wizji lokalnej oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy rzeczoznawca majątkowy opisał, że wyceniana działka nr [...] położona jest w obszarze zabudowy kolonijnej wsi, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi, a dostęp ma przez działkę nr [...]. Grunty użytkowane są w części jako pastwisko, a w części jako grunty orne.

Natomiast działka nr [...] położona jest przy drodze żwirowej w obszarze zabudowy kolonijnej wsi i jest na niej usytuowany budynek gospodarczy. Grunty użytkowane są w części jako pastwisko, a w części jako grunty orne i grunty rolne zabudowane. Sąsiedztwo działek stanowią tereny rolne i tereny kolonijnej zabudowy siedliskowej. Rzeczoznawca wyjaśnił także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg linii 400 kV w granicach działki nr [...] oznaczony jest symbolem 35R (teren rolniczy) i 5E (teren obiektów infrastruktury technicznej), a w granicach działki nr [...] oznaczony jest symbolem 35R (teren rolniczy) i mieści się w granicach pasa technologicznego.

W oparciu o opinię rzeczoznawcy organ stwierdził, że zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek budowy linii elektroenergetycznej jest wynikiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w pasie gruntu wskazanym w decyzji Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i zależy od czterech czynników (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r.): zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnośnie do wycenianych działek rzeczoznawca wskazał, że pierwszy i drugi czynnik w przypadku gruntów rolnych jest pomijany.

Dokonał natomiast analizy trzeciego czynnika i wskazał, że w przypadku działki nr [...] i nr [...] lokalizacja linii elektroenergetycznej wpływa na sposób korzystania z gruntu rolnego tylko w strefie oddziaływania linii. Analizując zaś czwarty czynnik biegły stwierdził, iż skutki udostępnienia są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy wartość szkody wyliczył na łączną kwotę 54.408,00 zł w tym:

1. 1. wartość szkód tymczasowych powstałych wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę 12.805,00 zł (odszkodowanie za utracone pożytki: zniszczoną kukurydzę oraz trawę kośną, za rekultywację gruntu rolnego we własnym zakresie przez właściciela gruntu, za szkody z powodu zmniejszenia zdolności produkcyjnej w okresie porekultywacyjnym),
2. 2. wartość szkody z tytułu posadowienia 2 słupów kratowych przelotowych na działce nr [...] i nr [...] w kwocie 8.000,00 zł, którą rzeczoznawca określił sposobem bezpośrednim na podstawie wysokości odszkodowań ustalanych w umowach notarialnych zawieranych z właścicielami gruntów rolnych na linii elektroenergetycznej 400 kV [...] w okresie 2 lat od daty wyceny (tabela zawartych aktów notarialnych str. 37 operatu),
3. 3. wartość szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w kwocie 33.603,00 zł (trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie technologicznym na pow. 13.451 m2 - na działce nr [...] i 20.385 m2 - na działce nr [...]).

Dalej organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości określił stosując metodę korygowania ceny średniej do ustalenia ceny 1 ha gruntów użytkowanych rolniczo oraz metodę porównywania nieruchomości parami do wyceny części gruntów związanych z zabudową o alternatywnym sposobie wykorzystania. Działka nr [...] stanowi grunt w części zabudowy o funkcji rolnej, w części jako grunty rolne. Biegły, ustalając cenę, przyjął powierzchnię 9/10 gruntu rolnego i 1/10 dla gruntu o alternatywnym sposobie wykorzystania (część siedliska rolniczego z zabudową składowo-gospodarczą dla działki nr [...]). Autor operatu dla oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonał analizy transakcji nieruchomości (w okresie od 2014 r. do 2016 r.) położonych na terenie gminy B., R. i F. Rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości określił przyjmując do analizy ceny transakcyjne nieruchomości rolnych oraz nieruchomości rolnych z potencjałem wykorzystania na cele inne niż rolne o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianych.

Przy wycenie wartości nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu rolnym.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła D. O. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uznając, że, organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym i trafnie uznał, że jest on prawidłowy.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła D. O. Jej zdaniem organ I instancji błędnie ustalił wartość odszkodowania, opierając się na błędnym operacie szacunkowym. Nie uwzględnił bowiem m.in. właściwej wartości rynkowej nieruchomości, jej stanu, położenia i sposobu użytkowania, jak również nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego dotyczącego wysokości poniesionych szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej cena rynkowa części działki nr [...] wynosi 85.585,54 zł zaś do wyliczania odszkodowania została przyjęta cena 43.852,53 zł, tj. niemal 2 razy niższa.

W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnik postępowania [...]S.A. w [...] wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z dnia 27 marca 2017 r., swój udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono wszystkich czynników wpływających na obniżenie wartości nieruchomości, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do pominięcia przy ustalaniu odszkodowania większości przesłanek określania jego wysokości;
2. 2. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędną ocenę wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem kompletności, pomimo że nie zawiera on wyliczeń odnoszących się do trzech z czterech prawem określonych wytycznych co do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.;
3. 3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, co przesądza o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji;
4. 4. art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżącej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na zasady dotyczące ustalania odszkodowania (art. 128 ust. 4 u.g.n., art. 130 ust. 2 u.g.n., art. 134 ust. 2 u.g.n.) oraz ustalające wartość (wycenę) nieruchomości (art. 154 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Następnie podkreślił, że operat szacunkowy jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji operat szacunkowy pod względem formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Organy zasadnie więc uznały, że wycena nieruchomości została wykonana prawidłowo.

Sąd nie podzielił zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł, że podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia szkody poniesionej przez skarżącą w związku z wybudowaniem linii energetycznej. W ocenie Sądu, stawianie w skardze zarzutów niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, czy też naruszenie zasady działania w granicach prawa i na podstawie prawa, przy braku określenia, na czym naruszenia te miałyby polegać, uznać należy za gołosłowne.

Sąd I instancji podzielił natomiast częściowo zarzuty skarżącej i RPO dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. tj., że organy nie odniosły się w pełni do zarzutów skarżącej i jej wniosków. W szczególności uzasadnienie decyzji organu II instancji sprowadza się do przywołania zastosowanych przepisów i omówienia zasad odnoszących się do wyliczania odszkodowania oraz podtrzymania ustaleń organu I instancji. Brak jest w nim rozpoznania sprawy od początku, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pamiętać jednak trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej natomiast stwierdzone naruszenie takiego wpływu nie miało.

Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędny operat szacunkowy, który nie uwzględnił właściwej wartości rynkowej nieruchomości, jej stanu, położenia i sposobu użytkowania. Przeznaczenie nieruchomości w pasie technologicznym linii zostało określone już w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren oznaczony symbolem 35R (teren rolniczy) i 5E (teren obiektów infrastruktury technicznej) – gdy chodzi o działkę nr [...] i symbolem 35R (teren rolniczy) – gdy chodzi o działkę nr [...]. Powyższe wiązało organy i rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu. Z zebranego materiału dowodowego wynika także, że sporny obszar jest użytkowany jako grunt orny. Organy precyzyjnie ustaliły także miejsce położenia nieruchomości skarżącej oraz przeznaczenie gruntów sąsiednich.

Ustalając cenę 1 ha działki nr [...] i części działki nr [...] o przeznaczeniu rolnym, rzeczoznawca majątkowa wzięła do porównania działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu [...] z dwóch gmin, gdzie najniższa wartość za 1 ha wynosiła kwotę 20.463,85 zł, a najwyższa kwotę 40.733,20 zł. Przy uwzględnieniu parametrów i cech ocenianej nieruchomości, wartość 1 ha wyniosła 39.215,53 zł, a zatem plasuje się blisko cen maksymalnych występujących na analizowanym obszarze. Jeśli zaś chodzi o ustalenie ceny 1 ha działki nr [...] w części o przeznaczeniu innym niż rolne, to rzeczoznawca majątkowa wzięła do porównania działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu [...] z trzech gmin, gdzie najniższa wartość za 1 ha wynosiła kwotę 64.599,48 zł, a najwyższa kwotę 102.165,46 zł. Przy uwzględnieniu parametrów i cech ocenianej nieruchomości, wartość 1 ha tej części działki wyniosła 85.585,54 zł, a zatem plasuje się w połowie cen występujących na analizowanym obszarze.

Biorąc zatem pod uwagę różne ceny 1 ha dla dwóch części działki nr [...], łączną cenę 1 ha dla tej działki biegła wyliczyła na kwotę 43.852,53 zł. Skarżąca zatem pomimo podniesienia ww. zarzutów, w żadnym miejscu swojej skargi nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać przyjęcie w operacie nieprawidłowych działek do porównania, albo dlaczego wartość 1 ha jej nieruchomości jest wyliczona nieprawidłowo, w szczególności odnośnie działki nr [...]. W zarzucie, iż "z operatu wynika, że cena rynkowa części działki nr [...] wynosi 85.585,54 zł, zaś do wyliczenia odszkodowania została przyjęta cena 43.852,53 zł, tj. niemal 2 razy niższa" brak jest odniesienia do kwestii, iż tylko 1/10 część tej działki ma cenę 85.585,54 zł za 1 ha, zaś pozostała 9/10 część ma cenę 39.215,53 zł za 1 ha. Ze zwykłego działania matematycznego zastosowanego przez biegłą wynika wprost, że łączna cena 1 ha działki nr [...] wynosi właśnie kwotę 43.852,53 zł. Zauważenia przy tym wymaga, że to już inwestor w piśmie z dnia 30 maja 2016 r. wniósł zarzuty do operatu w związku ze sposobem wyliczenia wartości 1 ha działki nr [...] sposobem ważonym twierdząc, że skoro pas technologiczny obejmuje tylko obszar tej działki o przeznaczeniu rolnym, to brak jest podstaw do wyliczania wartości całej działki w oparciu o jej wartość w części o przeznaczeniu innym niż rolne.

W odpowiedzi na powyższe biegała wyjaśniła, że sposób wyliczenia wartości tej działki jest prawidłowy i odpowiada procedurze określonej w art. 128 ust. 4 u.g.n. Sąd zaś, przyznając rację biegłej wskazuje, że brak było podstaw do przyjmowania wartości całej działki nr [...] sposobem określonym dla jej części zabudowanej. Tym bardziej, że jak trafnie wskazuje inwestor, linia energetyczna i pas technologiczny przebiegają po części tej działki o przeznaczeniu rolnym a nie zabudowanym.

Za całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, że jej działki w pasie technologicznym należy traktować jako "zakład pracy [...]" i w związku z tym do wyliczenia ich wartości należy brać do porównania działki o przeznaczeniu innym niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, które biegła rzeczoznawca musiała bezwzględnie zastosować. W jego § 7 ustalono zaś przeznaczenie terenów objętych planem, w tym i nieruchomości stanowiące własność skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu RPO dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżącej, Sąd nie podzielił go, wskazując, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób zgodny z prawem i w prawidłowej wysokości.

W uzasadnieniu swego stanowiska RPO akcentuje konieczność uwzględnienia w niniejszym postępowaniu przez organy utraty wartości nieruchomości związanej z trwałym istnieniem na niej infrastruktury przesyłowej odzwierciedlonym także w regulacjach planistycznych. Wskazuje przy tym, że znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, że zmiana miejscowego planu nastąpiła w drodze zarządzenia zastępczego wojewody przy braku zgody na taką zgodę rady gminy. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu należało szacować tylko szkody i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości skarżącej planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg linii energetycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 344/15, renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Zmniejszenie zatem wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przyjęcia do obliczeń tylko części nieruchomości w granicach pasa technologicznego zamiast całej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącej nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...] zawarte są zapisy dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdzie jednoznacznie wskazano, że ograniczenia te polegają w szczególności na uprawnieniu do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności, a także wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. Z powyższych zapisów nie wynika, aby ograniczenie dotknęło całą powierzchnię obu działek, gdyż obejmuje ono tylko szerokość tych działek w pasie technologicznym i to zarówno na etapie budowania linii, jak i jej konserwacji.

Inwestor na podstawie uzyskanej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest uprawniony do korzystania z działek skarżącej w zakresie ponad szerokość pasa technologicznego wynoszącego po 35 m od osi linii w każdą stronę. Słusznie zatem organy przyjęły w ślad za operatem rzeczoznawcy majątkowego, że w grę mogło wchodzić odszkodowanie liczone dla części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie. Jak trafnie bowiem podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16, ustalanie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących składników wyliczonej szkody. Odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym dotyczącego np. bezumownego korzystania z nieruchomości.

Sąd zauważył przy tym, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt III CSK 328/15, wskazał, że w razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a nawet nie ma tytułu do ustanawiania wówczas takiej służebności, gdyż przedsiębiorca ma w postaci decyzji uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności w takim samym zakresie, w jakim nastąpiłoby to na podstawie służebności. Decyzja administracyjna nie jest z kolei potrzebna, jeżeli właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na odpłatne lub nieodpłatne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego i zostaje zawarta między nim a właścicielem swoista umowa, podobna do użyczenia lub umowy najmu.

W razie więc ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy lub przez wydanie orzeczenia sądowego należy określić wynagrodzenie (art. 3852 k.c.), a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, powinno zostać wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej. Te ostanie odszkodowanie (w postępowaniu administracyjnym), z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z racji przedstawionych powyżej, w postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne nie obejmuje więc m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowa wyliczyła zarówno odszkodowanie związane z poniesionymi przez skarżącą szkodami, posadowieniem słupów na działce nr [...] i nr [...], jak i odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. W zakresie pierwszej szkody biegła precyzyjnie określiła składniki odszkodowania, które objęły odszkodowanie za utracone pożytki (zniszczoną kukurydzę oraz trawę kośną), odszkodowanie za rekultywację gruntu rolnego we własnym zakresie przez właściciela i odszkodowanie za szkody z powodu zmniejszenia zdolności poprodukcyjnej w okresie po rekultywacji.

Z kolei w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła przytoczyła czynniki z § 43 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia i dokładnie je omówiła. Następnie wyjaśniła, że ze względu na fakt, że grunty są gruntami rolnymi, zmiana warunków korzystania z nieruchomości i zmiana przydatności użytkowej nieruchomości nie wystąpi i stąd analiza ich jest w operacie pominięta. W zakresie czynnika trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości biegła uznała, że on istnieje, a następnie dokonała jego analizy. Jeśli zaś chodzi o czynnik czwarty, tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, to biegła wyjaśniła, że obciąża on nieruchomość, jednakże skutki udostępniania są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi.

Dalej biegła wyjaśniła, że wyliczenie zmniejszenia wartości nieruchomości jest możliwe poprzez zsumowanie cząstkowych wartości szkód, wg. § 43 ust. 3 rozporządzenia albo sposobem parametrycznym przy zachowaniu określonych wzorów, które wskazała i szczegółowo opisała. Analizując operat zauważyć można, że biegła odstąpiła od wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie czynników opisanych w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia i przeszła na jej wyliczenie w oparciu o sposób parametryczny. Wskazała przy tym, że w przypadku działek o nr [...] i nr [...] lokalizacja linii elektroenergetycznej wpływa na sposób korzystania z gruntu tylko w strefie oddziaływania linii, a zatem zastosowano wzór wskazany w operacie pod pkt b).

Dalej biegła przeprowadziła analizę czynników wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości i dokonała wyliczenia tego zmniejszenia. Pośród przedstawionych czynników i współczynników wziętych do obliczeń, znalazł się i współczynnik Sz, którego wartość zwiększono o 20%, a który dotyczy skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów przewodów i urządzeń, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n. Szkodę z tytułu posadowienia słupów kratowych przelotowych na działce nr [...] i na działce nr [...] biegła wyliczyła na kwoty po 4.000 zł, przyjmując zasadę, że wysokość ta winna odpowiadać wysokości odszkodowań określanych umownie pomiędzy inwestorem i właścicielami nieruchomości, na których słupy takie posadowiono.

Odnosząc się do stanowiska rzeczoznawcy oraz zarzutu skarżącej i RPO Sąd zauważył, że zarówno z wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i nr [...], jak i z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Zarządzenie Zastępcze Wojewody [...]) z dnia [...] lipca 2014 r. i obejmującego sporne działki, wynika jednoznacznie, że w pasie technologicznym mają one przeznaczenie gruntów rolnych. Ani sam przebieg nad tymi działkami linii (ze względu na wysokość linii nad ziemią), ani oddziaływanie linii polem elektromagnetycznym, nijak nie wpłynie na możliwość wykorzystywania tych działek w pasie technologicznym i tym bardziej poza tym pasem, zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, czyli jako działek rolnych. Zauważenia przy tym wymaga, że zanim powstała inwestycja, inwestor musiał uzyskać pozytywną decyzję o warunkach środowiskowych, w której były rozważane kwestie oddziaływania tej linii energetycznej.

Ponadto, zdaniem Sądu, zakres oddziaływania inwestycji energetycznych na środowisko nie może być elementem odszkodowania ustalonego w tej sprawie. Z kolei pozostałe ograniczenia wynikające z istnienia linii i utrudnienia z tym związane zostały przewidziane w planie miejscowym i nie mogą być przedmiotem analizy w sprawie niniejszej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że jak wynika z operatu, czynniki określone w § 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia zostały przez biegłą uwzględnione w szczegółowo opisanym i uzasadnionym wzorze na s. 36 operatu. Zdaniem Sądu, skarżąca i RPO nieprawidłowo interpretują przyjętą przez biegłą metodę szacowania i dokonane wyliczenia. Twierdzą oni, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie objęło szkód, które wynikną w związku z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacji linii elektroenergetycznej. Tymczasem podkreślenia wymaga, że wprawdzie z art. 124 ust. 4 u.g.n. wynika, że wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., określa się po wystąpieniu szkody, ale przepis ten dotyczy innej kwestii niż określone na mocy § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., a w którym uwzględnia się m.in. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skutki te, o ile zaistnieją, muszą zostać wyliczone przy określeniu obniżenia wartości nieruchomości. Były one, co wynika z operatu, niemożliwe do wyliczenia przez biegłą na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, ale zostały wyliczone przy zastosowaniu sposobu parametrycznego. Natomiast rzeczywiste każdorazowe wyrządzenie szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., określone będzie po wystąpieniu szkody i rodzić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą względem osoby uprawnionej – w tym przypadku skarżącej i jej męża będących współwłaścicielami nieruchomości.

Niezasadne są, w ocenie Sądu, zarzuty dotyczące wyliczenia przez biegłą szkody wynikłej z posadowienia słupów na obu działkach. Biegła wskazała, że powierzchnia gruntu związanego z posadowieniem słupów nie została zminusowana w przywołanych przez siebie wzorach, gdyż przyjęto wartość rynkową odszkodowania za słupy przelotowe w wysokości 4.000 zł za jeden słup przelotowy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość przyjętej metody szacowania tej szkody przez biegłą, gdyż kwota 4.000 zł jest jednolicie przyjmowana w aktach notarialnych dla tego typu słupów (wyższe kwoty są dla słupów innych). Biegła w operacie nie wskazuje powierzchni działek zajętych pod słupy, ale w innych tego typu sprawach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 813/17) wyliczono ją na 158,76 m2 dla słupa przelotowego. Przy przyjęciu nawet, jak wskazała biegła na s. 17 -18 operatu, że powierzchnię wyłączoną z użytkowania pod słupem i wokół słupa oblicza się według metody dodawania do wymiarów słupa po 4 m z każdej strony, mamy do czynienia z obszarem o rozmiarach ok. 20,6m x 20,6m i o pow. ok. 424,36 m2.

Porównując zatem wartość gruntu wyłączonego z korzystania w związku z posadowieniem słupa (1664,41 zł dla działki nr [...] i 1860,82 zł dla działki nr [...]) i wartość ustalonego z tego tytułu odszkodowania (po 4000 zł w obu przypadkach) dojść należy do przekonania, że odszkodowanie to jest prawidłowe i w pełni rekompensuje poniesioną przez skarżącą szkodę. Nie zachodziła zatem potrzeba wyliczania dodatkowej szkody w związku z odrolnieniem gruntu pod słupami, dostępu do gruntu za słupami i ich objazdami sprzętem rolniczym.

Sąd podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

Powyższe oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy uznały, że operat został sporządzony prawidłowo i nie było potrzeby występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że działaniem tym organy naruszyły przepisy postępowania i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarżąca także nie wystąpiła do wskazanej organizacji o taką ocenę, ani nie przedłożyła też żadnej innej opinii, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że sporządzony operat dotknięty jest jakimiś wadami merytorycznymi.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten organ odwoławczy musiałby bowiem zastosować wtedy, gdyby w jego ocenie organ I instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku zaś, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, gdy sprawa została wyjaśniona wystarczająco do rozstrzygnięcia i nie było potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień, nie było też i potrzeby uchylania decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. • art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
3. • art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n.;
4. • § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżącej,
5. 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:
7. - nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego,
8. - pominięto żądanie strony przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy,
9. - nie dokonano właściwej oceny operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono wszystkich czynników wpływających na obniżenie wartości nieruchomości,
10. - uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których się oparł organ uznając wiarygodność operatu szacunkowego, a także nie zawiera odniesienia się do zasadności pominięcia przy ustalaniu odszkodowania przesłanek określania jego wysokości, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej,
11. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] i nieprzekazano sprawy do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądzało o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 128 ust. 4 u.g.n. zd. 3 jednoznacznie mówi o powiększeniu odszkodowania o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, co poprzez użycie kwantyfikatora "odpowiadającą" wyklucza ograniczanie odszkodowania do kwot nieodzwierciedlających zmniejszenia wartości nieruchomości. Z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika wprost, iż to zmniejszenie wartości nieruchomości nie ogranicza się jedynie do skutków "trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości", ale obejmuje również "zmianę warunków korzystania z nieruchomości" i "zmianę przydatności użytkowej nieruchomości". W operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien odnieść się do znaczenia tych wytycznych i przedstawić, iż w przypadku konkretnej nieruchomości wycenianej w operacie nie mogły mieć one zastosowania. Sama możliwość przysługiwania właścicielowi nieruchomości roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinna stanowić pretekstu do zawężającej wykładni art. 128 ust. 4 u.g.n., który jednoznacznie nakazuje ustalić odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające ze zdarzeń, o których mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n.

Natomiast sam operat w kontekście ustalenia odszkodowania jest niejasny i budzi szereg wątpliwości, co umknęło zarówno organom jak i WSA w Białymstoku, co uzasadnia naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. w [...] wniósł o jej oddalenie podkreślając, że orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dla W. O. i D. O. odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], w tym: z tytułu szkód tymczasowych w produkcji rolniczej, posadowienia 2 słupów elektroenergetycznych na działkach oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej Rzecznik Praw Obywatelskich, gdy chodzi o drugą postawę skargi kasacyjnej uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a.

Kwestią natury formalnej wymagającą przypomnienia jest to, że w orzecznictwie sądowym podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wywoływała kontrowersje. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów P.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów K.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, przyjęto, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto, biorąc także pod uwagę uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania również tak sformułowanych zarzutów, jak w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.

Pomimo, że jak już z powyższego wynika, zarzuty wskazane w podstawach skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania – Kodeksu postępowania administracyjnego, to wpierw należy odnieść się do stosownego przepisu prawa materialnego będącego podstawą wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, ponieważ jego prawidłowa wykładnia ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Przepis ten wyznacza także konieczny do jego prawidłowego zastosowania zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jednocześnie zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. jednostka organizacyjna, która wystąpiła o zezwolenie ma prawny obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 4 u.g.n. właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody, które poniósł w związku z wydaniem przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez Starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:
2. 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;
3. 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;
4. 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;
5. 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny 2018.09.15, teza 5, LEX).

Odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 952/17). Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że na danej nieruchomości powstanie linia energetyczna.

W tym zakresie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, właścicielowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie podnosi się, że "przepis art. 36 ust. 1 stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu" (Plucińska-Filipowicz Alicja(red.), Filipowicz Tomasz, Kosicki Artur, Komentarz do art. 36 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. LEX 2019). Nie dopuszczalnym jest zatem, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną - co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie zarówno czynnik trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (§ 43 ust. 3 pkt 3) prawidłowo został odniesiony do tej części nieruchomości, na której ograniczenia z przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wystąpiły. Podnieść należy, że słusznie wskazano, iż trwałe zmniejszenie wartości nieruchomości dotyczy obszaru posadowienia słupów energetycznych (s. 37 operatu) oraz wskazano współczynnik związany z wybudowaniem linii energetycznej, a w związku z tym koniecznością stałego dostępu do urządzeń (s. 36 operatu). W pozostałym zakresie, ze względu na charakter prowadzonej produkcji rolnej, obszaru pod linią wysokiego napięcia nie można uznać za trawle wyłączonego z produkcji. Wykładnia § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dokonana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa, co oznacza, że nie można uznać za nieprawidłową kwotę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Wobec powyższego nie można przyjąć, że WSA w Białymstoku błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim treść sporządzonego w toku postępowania administracyjnego operatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji bowiem w obszernym wywodzie odniósł się do operatu, przedstawiając powody, dla których uznał, że jest on wiarygodny.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.