Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 831/14, po rozpatrzeniu skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność gminy wydzielonej działki gruntu i stwierdzenie w pozostałej części wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku współwłaścicieli S. D., E. S. i M. S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 13,6575 ha na działki od nr [...] do [...], oznaczając dodatkowo działkę nr [...] jako droga. W uzasadnieniu powyższej decyzji zamieszczono zdanie następującej treści: "Na podstawie oświadczenia z dnia [...].10.1999 r. działka nr [...] o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek nr (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji" oraz stwierdzenie, że "uzyskane w wyniku podziału nieruchomości stanowią odrębne działki i spełniają cele określone we wniosku".
Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wójt Gminy złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując, że skarżący wprowadził organ w błąd i złożył fałszywe oświadczenie. W uzasadnieniu Wójt Gminy podkreślił, że z uwagi na uzgodnienia ze skarżącym co do nieodpłatnego przekazania działki gruntu z przeznaczeniem na drogi nie ustalił opłaty adiacenckiej. Ponieważ minęły już 3 lata od dnia uprawomocnienia się powyższych decyzji, Wójt nie może naliczyć opłaty adiacenckiej. Zaznaczył także, że drogi te nie mają charakteru dróg publicznych, co w połączeniu z niezgodnością podziału z planem uzasadniało złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] października 1999 r. nr [...] w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy gruntów działki wydzielonej pod drogę dojazdową. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 262/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2005 r.
Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie projekt podziału nieruchomości nie został w ogóle zaopiniowany jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu, to jednak nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł skarżący.
Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wyłączył z urzędu członków Kolegium od udziału w sprawie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2007 r. w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...], w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 31/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 474/10 uchylił wyrok z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 31/09 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sąd I instancji nie zapewnił możliwości udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, tj. Gminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 718/10 ponownie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić, czy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zasięgnięto stanowiska (opinii) służb merytorycznych co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślił, że brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od powyższego wyroku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...] i orzekło co do istoty sprawy, stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...], o powierzchni 1,5395 ha, w pozostałej zaś części stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 842/13 uchylił powyższą decyzję. Sąd ustalił, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział ta sama osoba, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2007 r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...], w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że zasadnicze problemy prawne występujące w niniejszej sprawie zostały w sposób ostateczny rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11. Podkreśliło, że w wyroku tym przesądzono, że zamieszczone w uzasadnieniu decyzji podziałowej zdanie o przejściu na własność Gminy J. przeznaczonej pod drogę działki nr [...] stanowiło element decyzji podlegający ocenie z pozycji przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto decyzja w tej części pozbawiona była "jakichkolwiek podstaw prawnych" i obciążona jest w tej części wadą braku podstawy prawnej wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa in princ. Organ nadzoru zaznaczył także, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o obligatoryjnym charakterze postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, zwracając uwagę, że wydanie takiego postanowienia stanowiło warunek sine qua non dopuszczalności zatwierdzenia projektu podziału. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału stanowiło rażące naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, a więc spełniało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (w związku z art. 93 ust. 1, w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja podziałowa Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...] nie została poprzedzona wydaniem wymaganego postanowienia. W tym zakresie wskazało na pismo Wójta Gminy, w którym podał, że nie posiada on stosownego postanowienia (k. 20 akt adm.). Również Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w udzielonej organowi nadzoru odpowiedzi wyjaśnił, że w geodezyjnym zasobie nie ma postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr [...], podzielonej - znajdującą się w zasobie - decyzją z dnia [...] października 1999 r. Jednocześnie wyjaśnił, że zaopiniowany został natomiast wstępny projekt podziału działki nr [...], z której później na skutek dwóch kolejnych podziałów wydzielono m.in. działkę nr [...]. Kolegium podkreśliło, że także skarżący oraz pozostali uczestnicy postępowania nie przedłożyli postanowieni o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości. Zaznaczyło przy tym, że biorąc pod uwagę krótki (czterodniowy) okres pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji podziałowej, a także okoliczność, że w odrębnym oświadczeniu Wójt Gminy dodatkowo potwierdził, że nie dysponuje takim postanowieniem, oraz uwzględniając brak takiego postanowienia w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jak i fakt, że żadna ze stron postępowania w ciągu wieloletniego postępowania administracyjnego i sądowego nie wskazała na istnienie takiego postanowienia, istnieją w świetle art. 80 kpa wszelkie podstawy do przyjęcia, że takie postanowienie nie zostało wydane.
W podsumowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja podziałowa narusza rażąco prawo, tj. art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, bowiem zatwierdzała projekt podziału nieruchomości w warunkach braku postanowienia opiniującego zgodność podziału z obowiązującym wówczas planem miejscowym. Decyzja ta wydana została również bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa in princ.) w części, w jakiej rozstrzygała o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym.
Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 in fine kpa. Wydzielone bowiem w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] przerodził się w konsekwencji w podział prawny (skutkujący powstaniem nowych nieruchomości). Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału opisanej na wstępie nieruchomości w granicach działki nr [...], a to z tego powodu, że taka nieruchomość już nie istnieje. O wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego decyzji podziałowej nie można jednak zdaniem organu nadzoru mówić w części, w jakiej orzekała ona o przejściu na własność Gminy działki nr [...]. Ta sfera stosunków poddana została bowiem regulacji prawnej ze skutkiem ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Wprawdzie ewentualne przejście własności jest konsekwencją decyzji podziałowej, ale chodzi tu o konsekwencje samego zatwierdzenia w decyzji projektu podziału w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, a nie o konsekwencje orzeczenia w decyzji podziałowej o przejściu własności. Tym samym organ nadzoru uznał, że art. 156 § 2 in fine kpa nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu własności działki nr [...]. Zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną. Kolegium przyjęło, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji podziałowej było rozstrzygnięciem samodzielnym, bowiem w sposób imperatywny rozstrzygało o przejściu własności działki nr [...] na rzecz Gminy, a więc o kwestii rodzajowo odmiennej od sprawy podziału nieruchomości. W konsekwencji nie było prawnych przeciwwskazań do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu na własność Gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę.
Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. D. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy tego przepisu, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...] poprzez ustalenie możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nieodnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia,
- art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] października 1999 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych przy jednoczesnym przyjęciu, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] takowe skutki wywołała,
- art. 156 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności części decyzji z dnia [...] października 1999 r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy jako podstawy prawnej decyzji,
- art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie, tj. oparcia się jedynie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym na ogólnej informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. oraz Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. w przedmiocie nieposiadania przez te podmioty postanowienia opiniującego wstępny plan podziału,
- art. 107 § 3 kpa przez pominięcie przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także analizy statusu wydzielonej pod drogę dojazdową działki gruntu nr [...], które zostały zakwalifikowane jako drogi gminne w późniejszym terminie,
- art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa przez rażące naruszenie zasady przekonywania przejawiające się w braku przywołania okoliczności faktycznych uzasadniających uznanie, że decyzja z dnia [...] października 1999 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,
- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w sposobie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istnienia postanowienia opiniującego wstępny plan podziału nieruchomości,
- art. 158 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1999 r. w części dotyczącej przejścia na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...] mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) w zakresie dotyczącym braku podstaw do różnicowania charakteru zawartych w decyzji administracyjnej wypowiedzi w zależności od ich umiejscowienia na elementy administracyjne oraz poza administracyjne.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 831/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od związania argumentacją zawartą przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11). Zdaniem Sądu organ nadzoru, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do wiążących go wskazań oraz oceny prawnej orzekających w niniejszej sprawie sądów administracyjnych. Sąd przywołał istotne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w tym orzeczeniu o tym, że:
- wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiło materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i że nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 95 ustawy, bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości bez dokonania oceny jego zgodności z planem miejscowym, tj. bez oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału, co stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy,
- użyte w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. stwierdzenie o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. [...] z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowiło element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej,
- umieszczenie w decyzji administracyjnej tego sformułowania skutkowało uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu.
Sąd I instancji podkreślił, że ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w przywołanym wyroku, zgodnie z treścią z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była także wiążąca dla sądu rozpoznającego obecnie wniesioną skargę. Jako całkowicie bezzasadne Sąd I instancji ocenił w związku z tym wywody zawarte w uzasadnieniu skargi, zmierzające do wykazania, że organ nadzoru, rozpoznając ponownie sprawę, w sposób wybiórczy potraktował zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 718/10). W tej sytuacji za chybiony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegający na "ustaleniu możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nieodnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji". W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organ nadzoru ustalił, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...] nigdy nie zostało wydane. Tego faktu nie kwestionuje co do zasady również sam skarżący, będący stroną postępowania podziałowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wnikliwy przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, co czyni zarzuty skargi naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa nieuzasadnionymi.
Sąd podkreślił, że skarżący był stroną postępowania podziałowego, a zatem gdyby postanowienie opiniujące zostało rzeczywiście wydane, leżało w jego interesie wykazanie takiego faktu przez przedłożenie doręczonego mu postanowienia. Skarżący jednak z przysługującego mu prawa do aktywności dowodowej konsekwentnie nie korzystał i nie przedłożył stosownego postanowienia. Zatem zarzuty podważające prawidłowość przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego bez żadnych twierdzeń, że postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości zostało rzeczywiście wydane, zdaniem Sądu nie mogły mieć wpływu na ocenę podjętego rozstrzygnięcia w kwestii istnienia tego postanowienia. Nadto pomiędzy złożeniem wniosku o zatwierdzenie podział nieruchomości a wydaniem decyzji podziałowej upłynęły cztery dni, co oznacza, że nie było możliwe zachowanie trybu opiniującego polegającego na wydaniu postanowienia na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, na które przysługiwało zażalenie. Niepodważone w skardze ustalenie, że decyzja Wójta Gminy J. z [...] października 1999 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została poprzedzona wydaniem postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, przesądzało o tym, że decyzja podziałowa naruszała rażąco prawo, tj. art. 93 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa.
Zdaniem Sądu organ nadzoru zasadnie przyjął, że w przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, gdy obciążona kwalifikowanymi wadami decyzja dokonująca podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, obowiązkiem Kolegium było ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd przywołał treść art. 156 § 2 kpa i stanął na stanowisku, że organ nadzoru zasadnie ustalił, że w rozpatrywanej sprawie wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki zostały już zbyte na rzecz osób trzecich mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] przerodził się w konsekwencji w podział prawny (skutkujący powstaniem nowych nieruchomości). W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału opisanej na wstępie nieruchomości w granicach działki nr [...], a to z tego powodu, że taka nieruchomość już nie istnieje. Ustalenia takie nie dotyczyły natomiast rozstrzygnięcia odnoszącego się do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sformułowania o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr [...] z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. W tym bowiem przypadku podstawą do stwierdzenia nieważności nie było rażące naruszenie prawa, lecz brak podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu skarżący nie dostrzega, że zawarte w przywołanej decyzji rozstrzygnięcie, że "działka nr [...] o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek nr (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji", mogło się okazać w skutkach dla niego niekorzystne, skoro przesądzono w nim o nieodpłatnym przejściu działki na własność gminy. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji w tej części przywracało stan zgodny z prawem.
Dodatkowo Sąd przywołał treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił jego znaczenie oraz zasady funkcjonowania w systemie prawa. Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne, jako nie należące do materii decyzji o podziale nieruchomości, było zamieszczenie w tej decyzji rozstrzygnięcia o przejściu działki na własność gminy, gdyż brak było podstaw prawnych w zakresie prawa administracyjnego odnośnie przedmiotowego sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr ew. [...], ponieważ istnienie takich podstaw prawnych wykluczałoby uznanie tego wyrażenia za naruszające prawo. Brak takich podstaw prawnych stanowi natomiast kryterium do oceny tego sformułowania przez pryzmat wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej. W pełni trafne, zdaniem Sądu, było także stanowisko organu nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego. Stanowisko takie zostało przedstawione już w niniejszej sprawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 262/06, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że decyzja Wójta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa), gdyby polegać one miały na ujawnieniu prawa własności działki wydzielonej pod drogi na rzecz gminy. Tym samym, zdaniem Sądu, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że art. 156 § 2 in fine kpa nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu własności działki nr [...] na gminę.
Zdaniem Sądu powyższe czyniło bezzasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 kpa oraz art. 158 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 1999 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy wydzielonej działki gruntu nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, przy jednoczesnym przyjęciu, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewd. [...] takowe skutki wywołała. Nie dotyczyło to natomiast rozstrzygnięcia o "nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki gruntu nr [...] po uprawomocnieniu się decyzji".
Również za nieuzasadnione w świetle zawartej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) oceny prawnej i związania nią organu orzekającego Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności części decyzji z dnia [...] października 1999 r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy.
Oddalając skargę, Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu nadzoru w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa przez pominięcie przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także analizy statusu wydzielonej pod drogę dojazdową działki gruntu nr [...], która została zakwalifikowana jako droga gminna w późniejszym terminie, że skoro klauzula drogowa oceniana była przez pryzmat przesłanki braku podstaw prawnych, a nie rażącego naruszenia prawa, to postulowane rozważania były całkowicie zbędne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. D. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie
I - naruszenie prawa materialnego, czyli:
- art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w związku z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że zatwierdzenie przez Wójta Gminy projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa,
- art. 156 § 1 pkt 2 ab inito kpa w związku z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...]: "Na podstawie oświadczenia z dnia [...].10.1999r. działka nr [...] o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji" stanowiło podstawę wydania decyzji oraz przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, podczas gdy przedmiotowy skutek następuje z mocy samego prawa, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś wydanie decyzji nastąpiło na podstawie art. 96 ust. 1 wzmiankowanej ustawy i brak było jakichkolwiek nawiązań tak w sentencji, jak i w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji do przesłanki z art. 98 ust. 1 w/w ustawy jako podstawy prawnej decyzji,
- art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że przywołane wyżej zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...] stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w przedmiotowej decyzji Wójt Gminy nie stosował dyspozycji art. 98 ust. 1 wzmiankowanej powyżej ustawy jako przepisu ustanawiającego skutek cywilnoprawny przedmiotowej decyzji,
II - naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze zastosowanie oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 718/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym oceny prawnej przesłanki rażącego naruszenia prawa art. 93 i 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy,
- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie przez Sąd całości sprawy i pozostawienie poza rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym w szczególności kwestii, czy pisemne zwrócenie się do Wójta Gminy oraz Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji na temat istnienia w aktach sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy oraz w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej postanowienia zatwierdzającego projekt podziału jest wystarczające dla pełnej oceny okoliczności sprawy oraz czy w sposób kompletny realizuje wskazania zawarte we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych orzekających w sprawie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Za niezasadny Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze zastosowanie oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 718/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11. Analiza treści uzasadnień powołanych orzeczeń sądowych w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w przywołanych orzeczeniach. Szeroką argumentację i wyjaśnienia w tym zakresie zawiera szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji jasno wyjaśnił i uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do obszernych fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11 zawierających ocenę prawną wyrażoną przez ten Sąd. Nie widząc konieczności powtarzania obecnie tych rozważań, jednoznacznie stwierdzić należy, że w kwestionowanym wyroku Sąd I instancji w całości zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w powołanym orzeczeniu z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11. Postawiony zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za całkowicie niezasadny. Nadto wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa za nieuzasadniony należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zatem o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględni jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04 LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Rację należy przyznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że w trakcie całego postępowania administracyjnosądowego ani skarżący, ani pozostali uczestnicy postępowania ani nie przedłożyli poszukiwanego postanowienia o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości, ani nawet nie uprawdopodobnili faktu jego wydania. W tej sytuacji, wobec znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych stwierdzających nieistnienie przedmiotowego postanowienia w zasobach odpowiednich urzędów, organ nadzoru nie miał obowiązku dalszego jego poszukiwania.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 93, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi poprzez:
- przyjęcie, że zatwierdzenie przez Wójta Gminy projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa,
- przyjęcie, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...]: "Na podstawie oświadczenia z dnia [...].10.1999 r. działka nr [...] o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji" stanowiło podstawę wydania decyzji oraz przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości oraz
- przyjęcie, że przywołane wyżej zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...] stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zarzuty te uznać należy za całkowicie chybione. Podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty zostały bowiem jednoznacznie przesądzone przede wszystkim w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11, którego ocena prawna jest wiążąca zarówno dla organów administracyjnych rozpatrujących ponownie sprawę, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną (art. 153, art. 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tej sytuacji przypomnieć należy, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją właściwego organu administracji nie mogło nastąpić bez uprzedniej oceny zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym w formie postanowienia, będącej ustawowym warunkiem dopuszczalności podziału określonym w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości wydawane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczonym tym przepisem, tj. w zakresie oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości (przedstawionego we wstępnym projekcie podziału) z planem miejscowym, dlatego jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania podziałowego, skoro kwestia zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie podlega już ocenie w dalszym toku postępowania, w tym nie podlega ocenie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jako rozstrzygnięcie kończące pierwszy etap postępowania podziałowego postanowienie takie mogło być samodzielnie zaskarżone zażaleniem do organu orzekającego wyższego stopnia, dlatego nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości – z wyjątkiem przypadków określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami – bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie to było bowiem ustawowo określoną formą procesową oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości sformułowanego w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wydanie zatem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości bez dokonania oceny jego zgodności z planem miejscowym, tj. bez oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału, co stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przesądził, że sformułowanie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. wyrażenia o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr [...] z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa. Wyjaśnił również, że nie mają żadnego znaczenia rozważania Sądu I instancji dotyczące braku podstaw prawnych w zakresie prawa administracyjnego odnośnie przedmiotowego sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr [...], ponieważ istnienie takich podstaw prawnych wykluczałoby uznanie tego wyrażenia za naruszające prawo. Właśnie brak takich podstaw prawnych stanowi kryterium do oceny tego sformułowania przez pryzmat wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej. Umieszczenie w decyzji administracyjnej tego sformułowania skutkuje uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu. Takiej oceny dokonał organ orzekający i ocenę tę należy w pełni podzielić, ponieważ omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1999 r. stanowi w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego sformułowania w taki sposób. Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zatwierdzenie przez Wójta Gminy projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Natomiast zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 1999 r. nr [...]: "Na podstawie oświadczenia z dnia [...].10.1999 r. działka nr [...] o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji" podlegało ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 kpa, a umieszczenie tego zdania w uzasadnieniu wydanej decyzji podziałowej w świetle regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 3) uznać należy za dokonane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.