Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2041/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2575/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta Ząbki na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta Wołomiński, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Ząbki, wydał decyzję nr [...] z dnia [...].04.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. R. w Ząbkach na odcinku od ul. P. do ul. K. wraz z budową rurociągu teletechnicznego, przebudową sieci TPSA, przebudową linii niskiego napięcia i budową odwodnienia (kategoria obiektu budowlanego XXV), którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2010 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w Ząbkach, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 1, o pow. 2837 m², z obrębu 2-01. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., Nr 687) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Ząbki z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...] maja 2010 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. Starosta Wołomiński zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Ząbkach, oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,2837 ha.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Wołomiński odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę o nr ewid. 1, obręb 0024-02-01, położoną w Ząbkach, która przeszła na własność Gminy Ząbki na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") nieruchomość Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa Drewnica w Ząbkach Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego w przedmiotowej sprawie nie było zasadne zastosowanie art. 113 ust. 2 u.g.n.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Starosta Wołomiński ustalił odszkodowanie w wysokości 1 058 000 zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Drewnica w Ząbkach Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Gminę Ząbki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta Ząbki, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że ustalenie odszkodowania za grunt stanowiący własność Skarbu Państwa jest bezpodstawne, bowiem zgodnie z art. 113 ust. 2 u.g.n. nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona, oparcie się na nieprawidłowej wycenie przedmiotowej nieruchomości oraz zawyżenie kwoty odszkodowania poprzez uwzględnienie przy ustaleniu kwoty odszkodowania oszacowanej w operacie szacunkowym wartości drzewostanu w kwocie 9 685 zł.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie ustalił odszkodowanie w wysokości 1 048 272 zł za w/w nieruchomość i stwierdził, że do jednorazowej zapłaty odszkodowania w kwocie 1 048 272 zł na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Drewnica w Ząbkach Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z siedzibą w Ząbkach zobowiązana jest Gmina Ząbki - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w jego ocenie dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Wskazał, że w prowadzonym przed Starostą Wołomińskim postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 14.08.2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.K., po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w ww. operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Ząbek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe objętych transakcjami sprzedaży w latach 2011 r. - 2012 r. Z uzasadnienia przyjętej metody wynika, że wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ze względu na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych na rynku lokalnym.

Organ cytując treść art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz znowelizowanego § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego wskazał, że autor ww. operatu szacunkowego ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o cenach jednostkowych od 344,00 zł/m² do 976,00 zł/m². Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie; lokalizacja - dostępność komunikacyjna; stan zagospodarowania działki i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej; otoczenie i sąsiedztwo; kształt działki, ograniczenia w jej zagospodarowaniu) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m² wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 1 o pow. 2837 m² w obrębie ewidencyjnym 02-01 została określona w wysokości 739 zł.

Do określenia wartości rynkowej gruntu według stanu na dzień 14.04.2010 r. i poziomu cen z daty wyceny biegły zastosował się do § 45 ww. rozporządzenia i określił wartość rynkową całej wycenianej nieruchomości gruntowej niezabudowanej w kwocie 1 048 272 zł. W ocenie organu rzeczoznawca właściwie oszacował wartość gruntu, posiłkując się § 45 rozporządzenia.

Prawidłowo też zostało określone przeznaczenie dominujące wśród terenów przyległych. W pkt 5 operatu (str. 67 akt) rzeczoznawca wskazał, że "teren bezpośrednio przyległy do ww. działki, to teren leśny (RL)", ale "otoczenie działki w przeważającej części stanowią tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkalne - jednorodzinne". Na str. 64 akt (pkt 7 operatu) zamieszczona została natomiast analiza transakcji drogowych (przeznaczenie pierwotne przedmiotowej nieruchomości). Biegły stwierdził również, że "rynek nieruchomości leśnych na terenie Ząbek nie istnieje". W rezultacie, rzeczoznawca zakwalifikował do obliczeń transakcje dotyczące gruntów z możliwościami zabudowy mieszkaniowej i zgodnie z ww. § 45 rozporządzenia przyjął 50 % średniej, skorygowanej ceny jednostkowej dla tego typu transakcji - celem wyceny gruntu działki 1.

Ponadto na str. 64 akt rzeczoznawca wyjaśnił, iż na rynku lokalnym nie znalazł sprzedaży działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o tak dużej powierzchni, w związku z czym na potrzeby niniejszej wyceny zdecydował się o wzięciu do porównań działek będących w obrocie rynkowym o jak największej powierzchni uważając, że transakcje te wystarczająco zobrazują rynek lokalny. W tej sytuacji w ocenie Wojewody, odszkodowanie za grunt w kwocie 1 048 272 zł nie budzi zatem zastrzeżeń.

Organ wskazał, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości tynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, operat szacunkowy z dnia 14.08.2012 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość rynkowa nieruchomości gruntowej w kwocie 1 048 272 zł może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda zgodził się ze skarżącym, że odrębnie oszacowana w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość drzewostanu w kwocie 9 685 zł nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu kwoty odszkodowania. Zgodnie z art. 20 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11 F ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi (ust. 1). Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (ust. 2).

Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi (ust. 3). W związku z tym Wojewoda uznał, że organ I instancji niezasadnie powiększył kwotę odszkodowania o wartość naniesień leśnych na działce.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł Burmistrz Miasta Ząbki.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie m.in.: art. 113 ust. 2 u.g.n. przez ustalenie odszkodowania za grunt Skarbu Państwa, który nie może być przedmiotem wywłaszczenia; art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., w związku § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i art. 134 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny; art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 154 u.g.n., poprzez błędne uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową; pominięcie, że określenie wartości nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a przez to ustalenie odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że rzeczoznawca majątkowy przyjął przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości prawidłowe nieruchomości porównawcze; art. 77 K.p.a. przez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i całościowy zebranego materiału w sprawie, w szczególności zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz art. 15 K.p.a. i art. 78 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji oparł się na operacie, w którym naruszono § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz art. 134 u.g.n.

Podniesiono, że dla prawidłowego określenia wartości nieruchomości najważniejszym jest prawidłowe wskazanie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w miejscowym planie. Przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...].04.2010 r. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki uchwalonym w dniu 19.12.2003 r. uchwałą Nr 90/XVIII/03 Rady Miejskiej w Ząbkach przeznaczona była pod pas drogowy ul. R. oznaczony w planie symbolem 11 a KUL. Zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny, oprócz zastosowania § 36 ww. rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględniania art. 134 u.g.n., czego nie uczynił w niniejszej sprawie. Podniesiono także, że na lokalnym rynku nieruchomości - biorąc pod uwagę teren gminy i powiatu - odnotowano wystarczającą liczbę transakcji drogowych, na których powinna być oparta wycena przedmiotowej nieruchomości.

Podniesiono, że w mieście Ząbki w latach 2011-2012 odnotowano 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, o cenach jednostkowych 119 zł/m², 123 zł/m², 205 zł/m². W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał zaś 2 z ww. transakcji i wyraził opinię, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, położonych w mieście Ząbki, jest słabo rozwinięty i zdominowany przez Gminę. Podał, że podobnie sytuacja wygląda w gminach sąsiednich Zielonka, Kobyłka. W ocenie skarżącej, postępowanie rzeczoznawcy nie jest rzetelne z uwagi na wybranie do analizy gminy, gdzie jest brak jakichkolwiek transakcji drogowych. Rzeczoznawca pominął gminę Marki. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową, przyjmując nieruchomości o przeznaczeniu przeważające wśród gruntów przyległych, przy pominięciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co powoduje naruszenie przepisu § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem sporu jest wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Drewnica w Ząbkach Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, za grunt zajęty pod fragment drogi gminnej ul. R. w Ząbkach. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma treść art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. W ocenie Sądu I instancji, treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że dokonano analizy poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie powyższych przepisów.

Sąd ten stwierdził, że ocena prawidłowości zastosowania w szczególności § 36 rozporządzenia przez biegłego w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Nie można zarzucić mu naruszenia § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia.

W sprawie niniejszej organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego K.K., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd I instancji w pełni podzielił. Sąd ten wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość powstała z podziału większej nieruchomości leśnej, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ząbki, uchwalonego w dniu 19.12.2003 r., znajduje się w pasie drogowym ulicy R., bezpośrednio przylega do terenu leśnego, a jej przeważające otoczenie stanowią tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że lokalny rynek nieruchomości drogowych jest słabo rozwinięty oraz zdominowany przez Gminę, natomiast rynek nieruchomości leśnych w Ząbkach nie istnieje.

Prawidłowo, zdaniem tego Sądu, biegły przyjął zatem procedurę określenia wartości szacowanej działki w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Jednocześnie uwzględnił treść § 45 tego rozporządzenia, który nakazuje przy wycenie nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody, zieleńce lub lasy ochronne - w razie braku transakcji rynkowych, przyjmować, że ich wartość stanowi suma wartości gruntu oraz znajdujących się na nim drzew, krzewów i roślin. Przy czym przyjmuje się, że wartość 1m² gruntu jest równa 50% wartości 1m² gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Biegły sporządził operat z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Przyjął rynek nieruchomości z lat 2011-2012 przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie Ząbek. Do analizy wybrał odpowiadającą prawu liczbę transakcji, a następnie ustalił cechy położenia, lokalizacji, dostępności komunikacyjnej, stanu zagospodarowania działki, infrastruktury, otoczenia, kształtu działki oraz ograniczeń w jej zagospodarowaniu jako te, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen transakcyjnych. W dalszej kolejności określił procentowo wagi tych cech i skorygował cenę średnią wskaźnikiem odzwierciedlającym różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które przyjął do badania. Ostatecznie cenę 1 m² oszacował na 739 zł, a nieruchomość na kwotę 1 048 272 zł.

W ocenie Sądu I instancji słusznie organ II instancji zauważył i skorygował w zaskarżonej decyzji, że biegły bezzasadnie powiększył wysokość należnego uprawnionemu odszkodowania o wartość nasadzeń leśnych znajdujących się na działce. Rzeczoznawca pominął bowiem treść art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który zobowiązuje Lasy Państwowe do samodzielnego ich usunięcia z prawem nieodpłatnego zatrzymania pozyskanego tą drogą drewna.

Sąd ten wskazał, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, w sprawie niniejszej nie miał zastosowania zakaz wywłaszczania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wynikający z treści art. 113 ust. 2 u.g.n. Zasadnie Wojewoda Mazowiecki podał, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowiąc lex specialis do wymienionej ustawy nie zawierają analogicznego zakazu. Biegły w sposób właściwy zastosował także treść 36 § ust. 4 rozporządzenia. Z operatu wprost wynika, że nie dysponował wystarczającą ilością transakcji drogowych oraz nie odnotował obrotu działkami leśnymi.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że rzeczoznawca powinien w zaistniałej sytuacji dokonać analizy rynku regionalnego. Powyższemu przeczy bowiem fakt, że wyceniana działka przeznaczona została pod rozbudowę drogi gminnej o charakterze lokalnym, a dokonywana wycena odzwierciedlać powinna jej miejscową, rynkową wartość. Sąd ten nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, że organ dysponował wiedzą o sprzedaży gruntów drogowych z uwagi na decyzje, które wydawał w tej samej materii w innych sprawach oraz o sprzedaży nieruchomości drogowych na terenie gminy Marki, która bezpośrednio graniczy z Ząbkami. Ceny 1m² na tym terenie wahają się od 80-230 zł za 1m².

Sąd I instancji podkreślił, że to rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji lub strona postępowania, decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza, to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym, którą biegły stosuje wg swojej najlepszej wiedzy, przy czym jego kompetencje korzystają z waloru właściwego dla osoby zaufania publicznego. Sąd I instancji wyjaśnił, że jedynym aspektem, w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z treścią wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można zaś zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie przedłożył do akt sprawy żadnej własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Negując wycenę biegłego, skarżący zaniechał jednocześnie skorzystania z możliwości przedłożenia organowi opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jej poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem określonego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi odnoszące się do wadliwie dobranej przez biegłego bazy porównawczej, analizowanie nieruchomości faktycznie niepodobnych do wycenianej oraz nieprawidłowego zastosowania § 36 ust 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Przedstawiona w tych zarzutach polemika merytoryczna jest efektem wkraczania w sferę wiadomości specjalnych rzeczoznawcy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazana przez skarżącego przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana w innym, analogicznym postępowaniu administracyjnym, pozostaje bez wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji. Jej analiza nie mogła bowiem wpłynąć ani na dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę, ani na rozstrzygniecie sądu.

W świetl powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Miasta Ząbki. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

oraz naruszenie prawa materialnego przez:

1. - niezastosowanie art. 156 ust. 1 w z w. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1, 4 w zw. ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 14 sierpnia 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi na rynku lokalnym;
2. - art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i "ust. 6 ust. 1" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 14.08.2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Miasta Ząbki.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego. Nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat bazuje na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jak wynika z ustaleń rzeczoznawcy, lokalny rynek nieruchomości drogowych jest słabo rozwinięty oraz zdominowany przez Gminę, natomiast rynek nieruchomości leśnych w Ząbkach nie istnieje. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że prawidłowo w tej sytuacji biegły przyjął procedurę określenia wartości szacowanej działki w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości mniejsze, niż wyceniana. Rzeczoznawca nie znalazł na rynku lokalnym działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o tak dużej powierzchni, w związku z czym wziął pod uwagę działki o jak największej powierzchni. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena, czy powody pominięcia przez biegłego transakcji drogowych są uzasadnione, należy do wiadomości specjalnych.

W tym zakresie mogłaby się wypowiedzieć organizacja rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi w ilości wystarczającej do przyjęcia jako podstawy opracowania opinii, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w wysokości ustalonej operatem, po zastosowaniu korekty w zakresie wartości drzewostanu w kwocie 9 685 zł, zgodnie z art. 20 specustawy.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa nie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny.

Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi.

Rzeczoznawca w operacie wykluczył możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na słabo rozwinięty rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając możliwość uwzględnienia rynku nieruchomości drogowych z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej.

Natomiast niewystarczająca ilość transakcji drogowych nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny. Taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej.

Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.