Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012r., sygn. akt II SA/Wa 221/12, uwzględniając skargę P. Ł. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej i orzekł o wykonalności tej decyzji.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z [...] listopada 2009 r., który mianował P. Ł. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jak podał w motywach swej decyzji organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu odwołującego się, nie doszło do naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, bowiem nie mógł on mieć w sprawie zastosowania. Odwołujący się bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy dyspozytora celnego. Wobec tego zasadnie organ I instancji mianował go na stopień w korpusie aspirantów celnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Ł. zarzucił organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", nadto naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. Na tej podstawie domagał się uchylenia obu zapadłych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brzmienie stosownych przepisów procesowych oraz art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), wedle którego funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a nadto art. 115 ust. 1 tej ustawy, precyzujący korpusy i stopnie funkcjonariuszy celnych, Sąd I instancji zważył, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w całości. Akt mianowania skarżącego dotyczył zarówno stopnia, jak i korpusu, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące te dwie kwestie.
W istocie bowiem tego rodzaju akt załatwia w jednej sprawie te dwa zagadnienia. Skarżący odwołaniem zakwestionował decyzję co do korpusu, lecz tym samym zaczepił również materię stopnia służbowego. Zaskarżona decyzja orzekająca tylko o korpusie uchybia więc przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ ten winien wyeliminować stwierdzone uchybienie. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.
Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Szef Służby Celnej, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim wskazała, że z treści motywów kwestionowanego wyroku nie wynika czy dostrzeżone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd meriti graniczył się bowiem do zarzucenia uchybienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez dokonania analizy jego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem organ odwoławczy rozpatrzył całą sprawę i ocenił całą decyzję organu I instancji, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Taka wadliwość nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2419/11. Poza tym w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezależnie od tego podniesiono, że P. Ł. został mianowany na stopień służbowy wedle reguł punktowych ustalonych przez Szefa Służby Celnej, przeto po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydane zostanie rozstrzygnięcie tej samej treści co w decyzji uchylonej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. W istocie do naruszenia wskazanych w niej przepisów doszło, a podane na uzasadnienie tej podstawy okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby do nich nie popełniono, mógłby zapaść wyrok o odmiennej treści. Konkluzja ta wypływa z faktu naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oto bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle lakoniczne, i to zarówno w sferze faktów, jak i rozważań, toteż trudno jest doszukać się w nim wyczerpującego stanowiska motywującego rozstrzygnięcie. Przede wszystkim jednak zabrakło w nim przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez ten Sąd uchybienie przez organ przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem nie doszło do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy przywołanego przepisu K.p.a. nie uwypuklił przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Mianowicie nie wyjaśnił dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści, nie zadał sobie bowiem trudu nawet minimalnego zaprezentowania własnej koncepcji rozstrzygnięcia. Tymczasem pogląd ten nie znajduje oparcia w orzecznictwie. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, prezentował pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie organu nie ma wpływu na treść decyzji.
Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności.
Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Tych zagadnień Sąd I instancji nie dostrzegł. Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest też fakt, że wypowiadające się w sprawie organy przyjęły brak swej kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na względzie. Wadliwość tego poglądu, wynikająca – w uproszczeniu - z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu następuje w jednej sprawie administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11), nie mogłaby jednak w tych okolicznościach przesądzić o trafności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygając o korpusie organ zdaje się rozpatrzył w całości odwołanie zaczepiające mianowanie zarówno na stopień, jak i do korpusu, przeto załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach.
W konsekwencji czego należy wyrazić pogląd, że zaskarżony wyrok, jako uchylający się spod oceny instancyjnej, jest przedwczesny. Prowadzi to też do konkluzji o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy czy narusza ona prawo procesowe, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku. Badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia publikowane są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.