Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2261/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 209/20 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a" - oddalił skargę L. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i nr [...], położone w B., gmina W., które – z mocy prawa, jako przeznaczone pod drogę na skutek wydania przez Wójta Gminy W. decyzji z [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] (dla których Sąd Rejonowy w W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW [...]), stały się własnością Gminy W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nie uwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa, jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne, mimo że sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;
3. b) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 76a § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie przeprowadzono dowodów z oryginału decyzji podziałowej z [...] września 1999 r., oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z [...] września 1999 r. i oryginału protokołu uzgodnień nr [...] z [...] września 1999 r., które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do zapoznania się z oryginałami dokumentów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć;
4. c) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania skarżącego, który to dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ to właśnie skarżący ma wiedzę na temat okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia protokołu datowanego na dzień [...] września 1999 r.;
5. d) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczących:
6. - błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." i niezastosowania art. 31 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. poz. 95), powoływanej dalej jako "u.s.g.",
7. - nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego,
8. - niewezwania Wójta Gminy W. do złożenia do akt sprawy oryginałów dokumentów, tj. protokołu uzgodnień z [...] września 1999 r., decyzji podziałowej z [...] września 1999 r. oraz dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie wskazanej decyzji stronom, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.
9. 2) prawa materialnego:
10. a) art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna,
11. b) art. 31 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Gmina zawarła ze skarżącym umowę, w świetle którego miało dojść do zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odszkodowania za działki nr [...] i [...], podczas gdy Gmina W. nie była należycie reprezentowana do zawarcia takiej umowy;
12. c) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, mimo że niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu sądowi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący – odnosząc się do błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. – powołał, że dla oceny skutków prawnych ewentualnych negocjacji, prowadzonych między skarżącym a Gminą L. w przedmiocie zrzeczenia się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], prowadzonych w okresie przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., a mówiąc ściślej sposób jego wykładni zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, pozostaje prawnie irrelewantny. Wiąże się to z faktem, że zakładając, że negocjacje takie w ogóle miały miejsce, to bez wątpienia doszło do nich przed dniem wejścia w życie w/w przepisu. A co więcej - obowiązujące w tej dacie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie czy też negocjowania ich wysokości.

Wobec tego odwoływanie się w treści zaskarżonego wyroku, a także poprzedzających go decyzji Wojewody [...] i Starosty W. - do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., który zapadł na gruncie interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest błędem. Podobnie rzecz się ma z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17. Oba wyroki wydane zostały w oparciu o odmienny stan faktyczny i prawny.

W kwestii pominięcia art. 31 u.s.g. skarżący wskazał, że Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał zarzutu braku należytej reprezentacji Gminy W. przy zawieraniu rzekomej umowy o zwolnienie z długu przyszłego. Zgodnie z art. 31 u.s.g obowiązującym [...] września 1999 r.: Wójt lub burmistrz organizują pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz. Tymczasem z treści protokołu z [...] września 1999 r. wynika, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] - w imieniu Zarządu Gminy W. działali pełnomocnicy: R. L. oraz K. R. Z literalnego brzmienia ww. protokołu wynika zatem, że Wójt Gminy W. nie uczestniczył bezpośrednio w uzgodnieniach zakończonych sporządzeniem protokołu nr [...] z [...] września 1999 r. Co więcej, w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie ma dokumentu, z którego wynikałby fakt udzielenia pełnomocnictwa ww. osobom do ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu.

Organy obu instancji nie zweryfikowały, czy znajdujący się w aktach sprawy protokół uzgodnień nr [...] z [...] września 1999 r. (w aktach znajduje się tylko kopia przedmiotowego protokołu) podpisały osoby, które w dacie jego sporządzenia posiadały stosowne uprawnienia do działania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania przy czym w dużej mierze stanowiły one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, towarzysząca tym zarzutom argumentacja sprowadzała się praktycznie jedynie do wielopłaszczyznowej polemiki z poglądami wyrażonymi przez Sąd I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 P.p.s.a., a nie na sugerowanym przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy.

Wyjaśnić też trzeba, że art. 105 § 1 K.p.a., regulujący instytucje umorzenia postępowania administracyjnego, stanowiący w tym przypadku podstawę decyzji organu I instancji, chociaż jest zawarty w ustawie generalnie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było – z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe.

Nie można było też twierdzić skutecznie, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz starannie i wyczerpująco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a tylko do tych, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Te wymagania – jak wyżej to zauważono – zaskarżony wyrok spełniał. Z jego treści wynikło, że na wniosek L. K. z dnia [...] sierpnia 1999 r. zostało wszczęte postępowanie podziałowe, dotyczące działki nr [...],[...],[...] i [...], oraz nr [...] i [...], obręb B., [...]. Postępowanie to zakończyła decyzja Wójta Gminy W. z [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału w/w działek na działki nr [...] i [...]. Nowo powstałe działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe do pozostałych wydzielonych działek. Z kolei z protokołu uzgodnień nr [...] z [...] września 1999 r. przeprowadzonych pomiędzy L. K. a Zarządem Gminy W. wynika, że Gmina zobowiązała się zapłacić kwotę 561,00 zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez gminę własności działek nr [...] i nr [...] w B. Ustalenia te zostały przez skarżącego zaakceptowane.

W związku z powyższym Wójt Gminy W. w piśmie z [...] grudnia 1999 r. skierowanym do Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych wniósł o odłączenie z KW [...] i [...] stanowiącej własność K. L. działek nr [...] i nr [...] w B. i przyłączenie ich do KW [...], w której właścicielem jest wpisana Gmina W. Taki stan rzeczy trwał 19 lat, to jest do czasu, gdy w piśmie z [...] stycznia 2018 r. L. K. wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...] i nr [...], gdyż – jak wyjaśnił to pełnomocnik wnioskodawcy - skierowane do Wójta Gminy W. zaproszenie do negocjacji z [...] lipca 2018 r. pozostało bez odpowiedzi.

Z uwagi na fakt, że zdaniem organów obu instancji, kwestia dotycząca odszkodowania została pomiędzy stronami uzgodniona w oparciu o regulacje cywilnoprawne, o czym świadczyła sama treść protokołu uzgodnień nr [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania sporządzonego w dniu [...] września 1999 r. oraz brak wniesienia przez stronę odwołania od decyzji zatwierdzającej podział, Starosta W., decyzją z [...] czerwca 2019 r. umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), a rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda [...], zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, kluczową kwestią w niniejszej sprawie pozostawała ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść protokołu uzgodnień nr [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania sporządzonego w dniu [...] września 1999 r. W ocenie składu orzekającego, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w toku postępowania organy ustaliły, że w dniu [...] września 1999 r. właściciel nieruchomości podlegających podziałowi i przedstawiciele Zarządu Gminy przeprowadzili negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu o numerach [...] i [...] o oznaczonych powierzchniach, które zostały wydzielone pod drogi z nieruchomości o numerach [...] i [...], oraz [...] i [...].

W konsekwencji przeprowadzanych rozmów strony ustaliły odszkodowanie na kwotę 561 zł. W protokole tym zawarto oświadczenie właściciela działek, że wynegocjowana wysokość odszkodowania w pełni go satysfakcjonuje i nie będzie w przyszłości rościć pretensji co do ustalonego tymi uzgodnieniami odszkodowania. Protokół z negocjacji wraz z poczynionymi w nim ustaleniami został podpisany przez właściciela bez uwag. W związku z tym, w decyzji zatwierdzającej podział z [...] września 1999 r. organ nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz w świetle przedstawionych i zaakceptowanych przez Sąd poglądów, nie stanowiło to przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej.

Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia odnośnie do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż jak wskazano warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] sierpnia 1999 r. Wójt Gminy W. wydał postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału, które to postanowienie doręczono właścicielowi. W aktach sprawy znajduje się projekt podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych. Właściciel posiadał zatem wiedzę o sposobie podziału, w tym także znał numery działek przeznaczone pod drogi. Jak natomiast wskazuje analiza treści protokołu uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania z [...] września 1999 r. właściciel wiedział, jakie działki będą podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu.

W protokole też wyraźnie wskazano numery działek, które przechodzą na własność Gminy, i za które przysługuje właścicielowi odszkodowanie oraz w jakiej kwocie. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że treść ww. porozumienia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania. Treść ta nie była przy tym kwestionowana przez stronę ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem strona nie tyle kwestionowała treść omawianego dokumentu, co koncentrowała się na polemice z jego oceną.

Skarżący twierdził mianowicie, że zawarte porozumienie powinno być wykładane w inny sposób, aniżeli wskazywała na to jego literalna treść, a ponadto stał na stanowisku, że konieczne w tym przypadku było posługiwanie się oryginałem tego dokumentu (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia dokumentu nie była wystarczająca).

Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Skoro skarżący nie kwestionował treści zawartego porozumienia z [...] września 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, to nie jest wiadome, z jakiego powodu, dla ustalenia treści jego oświadczenia woli, nie mogła okazać się wystarczająca poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego dokumentu. Zwłaszcza, że jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, przyjęcie tego dowodu przez organy za prawdziwy było zgodne i spójne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w tym z treścią samej decyzji podziałowej z [...] września 1999 r.

Ponadto, podkreślić należy, że - jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1522/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) - podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu. Podzielając ten pogląd, skład orzekający stanął na stanowisku, że w omawianej sytuacji nie można było twierdzić, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia przepisów regulujących zasady dowodzenia, z tego powodu, że nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania strony, która – jak twierdził autor skargi kasacyjnej – miała (cyt.): "największą wiedzę na temat okoliczności w jakich doszło do sporządzenia protokołu datowanego na dzień [...] września 1999 roku".

Oświadczenie właściciela jest precyzyjne, protokół uzgodnień na nasuwa żadnych wątpliwości. Wobec złożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu za działki nr [...] i nr [...] odszkodowania w kwocie 561 zł i podpisania protokołu, należy przyjąć, że etap wstępny - rokowania zostały zakończone. Ustalenia te oznaczają, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie między stroną i uprawnionym organem, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku ustalenia w protokole uzgodnień stanowią dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a zarazem negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania administracyjnego, jako właściwego dla ustalenia odszkodowania w drodze decyzji.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, wypada podzielić stanowisko uczestniczki postępowania (Gminy W.), że zawarte w takich realiach porozumienie z [...] września 1999 r. musiało być efektem wzajemnych uzgodnień zawartych między nim a Gminą. W rezultacie zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu logicznych zasad dowodzenia, prowadził do wniosku, że między skarżącym a Gminą doszło do zawarcia stosownej umowy, której treścią była wskazana w porozumieniu wysokość odszkodowania. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o ustaleniu odszkodowania byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącego na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego). Zaznaczyć trzeba jedynie, że art. 88 § 2 Kodeksu cywilnego przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał.

Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne. Skoro zaś w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby, np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącym a Gminą w 1999 r. albo że oświadczenie skarżącego dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi i to szczególnymi.

Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to zagadnienia ściśle cywilistyczne, wynikające z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej.

Z tych względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a w związku z art. 75 § 1, art. 76a § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. skład orzekający uznał za nieuzasadnione.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty materialnoprawne.

Jak wspomniano na wstępie, do przejścia prawa własności działek o numerach [...] i [...] na rzecz Gminy W. doszło na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu również zatem przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę.

Z uwagi zatem na powyższe, usprawiedliwione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej, a to prowadziło do wniosku, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 98 ust. 3 u.g.n. nie były trafne.

W skardze kasacyjnej, jej autor, przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, że skoro prawo do odszkodowania za działkę, która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości – z mocy prawa – stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna to uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mogą mieć miejsce dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Wyroki te pochodziły jednak z daty wcześniejszej aniżeli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, w którym Sąd ten stwierdził, że w świetle treści wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17 (Biul.SN 2018/6/10), powyższy pogląd powinien ulec weryfikacji. W tym ostatnim bowiem wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Sąd Najwyższy zwrócił bowiem m. in. uwagę na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m. in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Ostatecznie zatem Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W dalszej części omawianego wyroku Sąd Najwyższy odniósł się także do kwestii tzw. zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania poprzez pryzmat instytucji zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego), ale skoro w rozpoznawanej sprawie, nie można było mówić o zrzeczeniu się prawa w ścisłym tego słowa znaczeniu, bo jak wyżej wspomniano ustalone zostało, że skarżący zawarł z Gminą W. umowę, to analizowanie tej części rozważań zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku w tym przypadku było zbędne. Dodać przy tym trzeba, że umowa ta dla ważności nie musiała przybierać ani formy szczególnej ani pisemnej (por. również wyroki NSA z: 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19 oraz 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1476/16).

Skoro zaś – jak wyżej już to zaznaczono - do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu (dotyczy to m. in. oceny ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunków, jakie ona powinna spełniać i ustalenia treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy), to orzecznictwo administracyjne oraz sądowoadministarcyjne powinno – w tym zakresie - uwzględniać wyżej przedstawione w tej materii stanowisko Sądu Najwyższego. Oznaczało to, że – choćby z tego tylko powodu - zawarta w skardze kasacyjnej polemika z tym stanowiskiem nie mogła być zaakceptowana. W przypadku bowiem sporu między stronami w tym zakresie rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi więc ustalić jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianych kwestiach i jaka była ich zasadnicza treść.

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty kasacyjne, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skoro zaś w toku postępowania prawidłowo ustalono, że kwestia odszkodowania za grunty, które - z mocy prawa - na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości zostaną przejęte przez Gminę, została uzgodniona przez skarżącego z Gminą W., to zasadnym było wydanie w analizowanej sprawie decyzji umarzającej – na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. – postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejętą w 1995 r. na własność Gminy nieruchomość.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, ponieważ nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych - i obowiązujących - podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zawarł porozumienie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., to nie można mówić o naruszeniu art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Powyższe uwagi czynią niezasadnym także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 u.s.g. opierający się na twierdzeniu, że gmina W. było nienależycie reprezentowana przy zawieraniu porozumienia z [...] września 1999 r. Badanie tych okoliczności nie leży bowiem w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to zagadnienia ściśle cywilistyczne, wynikające z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Nieuwzględnienie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestniczki postępowania - Gminy W. spowodowane było brakiem podstaw prawnych do jego uwzględnienia, ponieważ zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).