Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2855/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 317/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Gminy [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:

1. 1. prawa materialnego:
2. a) art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organami administracji, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo i w efekcie oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego podstawie, które skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie był w pełni zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, w szczególności nie uwzględniał obciążenia wywłaszczonej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, a zatem nic może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania;
3. b) art. 128 ust. 2 w zw. z art. 124 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie za organami administracji, że wysokość odszkodowania odpowiada prawu, mimo że została ustalona o błędnie zastosowane kryteria wyceny oraz z pominięciem obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, które to prawo ma istotny wpływ na wartość wycenianej nieruchomości;
4. c) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż procedura uzgodnieniowa między stronami zakończyła się wynikiem negatywnym, podczas gdy procedura ta nie została zakończona, bowiem dotychczasowy właściciel nieruchomości prowadził je w sposób pozorny, a skarżący konsekwentnie podtrzymywał wolę wypracowania porozumienia w zakresie wywiązania się z obowiązku pokrycia odszkodowania;
5. 2. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." – przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organ administracji;
7. b) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi pomimo tego, że organy obu instancji naruszyły art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, jak również art. 128 ust. 2 w zw. z art. 124 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., co winno poskutkować uznaniem skargi za oczywiście zasadną;
8. c) art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że wywłaszczona nieruchomość jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, wpływającym na jej wartość, zaś okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przy ocenie prawidłowości wywiedzionej skargi oraz wysokości odszkodowania przyznanego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości;
9. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a." - przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie uchybiły w/w przepisowi nie przeprowadzając rozprawy, mimo sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny znacznie poniżej oczekiwań finansowych dotychczasowego właściciela nieruchomości wyszczególnionych w pismach składanych w toku rokowań, zaś w świetle propozycji skarżącego w kwestii odszkodowania kierowanych do w/w, rozprawa mogłaby się przyczynić do zawarcia między stronami porozumienia w sprawie sposobu zrekompensowania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości odjęcia jej własności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zaś w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną – wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że w jej ocenie organy obu instancji, jak również WSA w Łodzi w sposób nieuprawniony pomijały fakt, że wywłaszczona nieruchomość jest obciążona z mocy art. 910 k.c. prawem rzeczowym w postaci dożywocia. Nie zostało to również wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu wyceny nieruchomości. Gmina wskazała, że fakt ten wynika wprost z działu III księgi wieczystej poprowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...], a należy mieć na uwadze, że obciążenie nieruchomości dożywociem wpływa na obniżenie jej wartości.

Dalej Gmina wytknęła, że WSA w Łodzi poprzestał na przytoczeniu pozytywnych cech operatu bez odniesienia się do zarzutów wnoszącego skargę, w tym do wskazanej powyżej okoliczności dot. dożywocia, przy czym ocenił go jako spójny, rzetelny i wiarygodny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie nie doszło też do zakończenia rokowań w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz nie przeprowadzono rozprawy, mimo potrzeby uzgodnienia interesów stron z uwagi na odmienność poglądów w kwestii wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

Wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. "przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organ administracji".

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarówno przepis art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach danej sprawy". Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego.

Z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice niniejszej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sam zaś fakt, że WSA oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

W kolejnym zarzucie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niesłusznie oddalono skargę pomimo, że organy obu instancji naruszyły art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, jak również art. 128 ust. 2 w zw. z art. 124 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., co winno poskutkować uznaniem skargi za oczywiście zasadną.

Art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd I instancji, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która z podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ma na myśli. Odnośnie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. aktualność zachowują wywody zawarte przy omawianiu pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast dalej wskazane przepisy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone są powiązany treściowo z zarzutami prawa materialnego oznaczonymi jako 1a oraz 1b i sprowadzają się do prawidłowości wyceny, dlatego też kwestie wynikające z tego zarzutu zostaną omówione poniżej.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się na przyjęcie, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, odnosząc te twierdzenie przede wszystkim do faktu obciążenia przedmiotowej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, wpływającym na jej wartość.

Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3), zaś fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (§ 4).

Zarzut ten jest chybiony, ponieważ za jego pomocą skarżąca kasacyjnie próbuje zwalczać ustalenia poczynione przez organy. Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i ma miejsce wyłącznie gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny.

Ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w skardze kasacyjnej odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. Zdaniem Gminy w sprawie należało przeprowadzić rozprawę. W jej ocenie rozprawa mogłaby się przyczynić do zawarcia między stronami porozumienia w sprawie sposobu zrekompensowania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości odjęcia jej własności.

Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1), zaś powinien ją przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Brak rozprawy w warunkach opisanych w art. 89 § 2 k.p.a. może, choć nie musi mieć wpływu na wynik sprawy, tj. treść decyzji. Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 431).

Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Ponadto w aktach nie ma wniosku o jej przeprowadzenie. Skoro zatem organy nie miały obowiązku jej przeprowadzenia, a co więcej z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron występowała o jej przeprowadzenie, to zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

W zarzucie oznaczonym 1a Gmina podnosi naruszenie art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Gmina w zarzucie tym podważa prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego – w jej ocenie nie uwzględniał on obciążenia wywłaszczonej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, wobec czego nie może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania.

Z kolei w zarzucie oznaczonym jako 1b skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje na naruszenie art. 128 ust. 2 w zw. z art. 124 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. Ich naruszenia upatruje w przyjęciu, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiada prawu, mimo że została ustalona o błędnie zastosowane kryteria wyceny oraz z pominięciem obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, co ma istotny wpływ na wartość wycenianej nieruchomości.

Przepisy te dotyczą określania wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 u.g.n.), definicji nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16u.g.n.), podejścia porównawczego do określania wartości nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny), jak również pomniejszenia odszkodowania w przypadku ustanowionych praw rzeczowych na nieruchomości (art. 128 ust. 2 u.g.n.).

Sedno powyższych zarzutów sprowadza się do kwestii wpływu istniejącego prawa dożywocia na ustalenie wartości nieruchomości. Tym samym zarzuty te są skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Skoro bowiem przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną gminną, to podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny), (wyrok NSA z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11).

Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.g.n., jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Również zgodnie z 38 § 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). W takich zaś sytuacjach - nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym - wartość nieruchomości pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa lub umowy, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia danego prawa lub zawarcia umowy (§ 38 ust. 2). Aby jednak możliwe było zastosowanie powyższych przepisów, obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, musi wpływać na zmianę wartości nieruchomości.

Taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ani w pierwszym, ani w drugim zarzucie Gmina w żaden sposób nie wykazała, by istnienie prawa dożywocia mogło mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał kwestii związanej z obciążeniem przedmiotowej nieruchomości prawem dożywocia. Wobec tego nie można zarzucić WSA błędnego zastosowania omawianych przepisów i przyjęcia, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym powinna być pomniejszona z uwagi na ograniczone prawo rzeczowe obciążające przedmiotową nieruchomość i zostać pomniejszona o wartość tego prawa (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 195/17). Najważniejszym jednak argumentem obalającym zarzut skargi kasacyjnej odnośnie nieuwzględnienia prawa dożywocia przy ustalaniu odszkodowania z tytułu nieruchomości przejętej pod drogę jest to, że prawo dożywocia jest prawem obligacyjnym, a nie prawem rzeczowym.

Przypomnieć należy, że powołany przepis art. 128 ust. 2 u.g.n. stanowi o "innym prawie rzeczowym". Nie ulega wątpliwości, że prawo dożywocia nie jest prawem rzeczowym (por. art. 244 k.c. oraz J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 11 i następne). Zgodnie z dyrektywą domniemania języka prawnego należy przyjąć, że wyliczenie praw rzeczowych zawarte w art. 244 k.c. jest zupełne, a wskazane w skardze kasacyjnej przepisy u.g.n. nie dają podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej w zakresie pojęcia prawa rzeczowego.

Należy też odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym słusznie wspominał WSA. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020, I OSK 557/19).

Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Gminy dopuszczono się naruszenia tego przepisu, gdyż negocjacje między stronami nie zostały zakończone, a dotychczasowy właściciel nieruchomości prowadził je w sposób pozorny.

Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwojaki tryb ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, wydzielonej, w wyniku podziału, pod drogi publiczne: uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem reprezentującym podmiot publiczny, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, albo ustalenie odszkodowania decyzją administracyjną, wydaną na wniosek byłego właściciela przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania. Tryby te następują po sobie w tym znaczeniu, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą rokowań wówczas były właściciel ma prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Drugi tryb – administracyjnoprawny – może być zatem wdrożony, jeżeli uzgodnienia nie przyniosą konsensusu.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. wymaga dokonywania uzgodnień, to podobnie jak w odniesieniu do rokowań, nie ma regulacji wskazujących, jak uzgodnienia te miałyby przebiegać ani w jakich okolicznościach uznać można, że do uzgodnienia nie doszło. Kwestia ta, jako okoliczność faktyczna, musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w ww. przepisie (E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 98 u.g.n.", wyrok NSA z 17 września 2014 r., I OSK 2102/14, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I OSK 1188/17).

Jakkolwiek istotnie uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niekoniecznie musi przybrać formę pisemną, a nawet pośrednio może wynikać z okoliczności sprawy, to niewątpliwie musi być wyraźne i określać istotne warunki uzgodnienia sprecyzowane w porozumieniu przez strony uzgodnień.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo WSA uznał, podzielając stanowisko organów, że w sprawie został wyczerpany tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy rokowania rozpoczął R.B., który pismami z [...] stycznia 2017 r. i [...] lutego 2017 r., zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zapłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę. Nie przyniosły one jednak żadnego rezultatu, bowiem były właściciel nieruchomości nie przystał na proponowany mu ekwiwalent odszkodowania w postaci nieruchomości zamiennych. Wniósł natomiast o wypłatę odszkodowania w kwocie przez siebie wskazanej, co z kolei nie spotkało się z aprobatą Gminy. Nie ulega wątpliwości, że w piśmie z 28 września 2018 r., R.B. uznał negocjacje za zakończone. Faktu, że negocjacje uległy zakończeniu nie zmienia okoliczność, że Wójt Gminy wyznaczał kolejne terminy spotkań. Oświadczenie zainteresowanego było jasne, precyzyjne i nie budziło żadnych wątpliwości.

Skoro zaś negocjacjami zainteresowana jest tylko jedna strona, nie jest możliwe dojście do jakiekolwiek porozumienia. Niezrozumiałe, a jednocześnie zbyt daleko idące są twierdzenia skarżącej kasacyjnie o pozorności rokowań ze strony byłego właściciela nieruchomości. Niezadowolenie jednej ze stron z biegu wydarzeń w sprawie nie świadczy o pozorności działań drugiej strony. Trafnie zatem organ przyjął, że nie doszło w sprawie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, negocjacje były przeprowadzane, nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, przy czym nie ma obowiązku prowadzenia ich w nieskończoność.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.