Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2415/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 359/20 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę I. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] i umarzającą postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w miejscowości [...], Gmina [...], która - z mocy prawa, jako przeznaczona pod drogę komunalną - na skutek wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], stała się własnością Gminy [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. I. przepisów postępowania tj.:
2. 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne przez organ II instancji, mimo, iż decyzja organu I instancji skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym;
3. 2. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne mimo, iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa. do. merytorycznego rozpoznania sprawy;
4. 3. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo, iż w sprawie nie przeprowadzono dowodu z:
5. - oryginału decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1997 r.,
6. - oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne stronom doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 1997 r.,
7. - oryginału ewentualnego oświadczenia o nieodpłatnym zrzeczeniu się na rzecz Gminy [...] własności działki nr [...], które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do zapoznania się z oryginałami dokumentów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a także pozbawieniem organów i Sądu orzekającego w I instancji możliwości weryfikacji autentyczności w/w dokumentów,
8. 4. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo, iż w sprawie nie przeprowadzono dowodu z:
9. - oryginału decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1997 r., która winna zostać złożona do akt sprawy przez Wójta Gminy [...], na okoliczność treści decyzji,
10. - oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z dnia [...] listopada 1997 r., na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji,
11. - oryginału ewentualnego oświadczenia o nieodpłatnym zrzeczeniu się na rzecz Gminy [...] własności działki nr [...], na okoliczność jego treści oraz na okoliczność autentyczności złożonego oświadczenia,
12. - przesłuchania skarżącej kasacyjnie celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia oświadczenia z dnia [...] listopada 1997 r. o zamiarze przekazania na rzecz Gminy własności powstałej po podziale działki, które to uchybienie skutkowało dokonaniem przez organy błędnych ustaleń faktycznych, czego wyrazem jest przyjęcie, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza deklaracja z dnia 21 listopada 1997 r., mimo to, iż w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, w deklaracji z dnia 21 listopada 1997 r. nie ma mowy o odszkodowaniu,
13. 5. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych czego wyrazem jest przyjęcie, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza deklaracja z dnia 21 listopada 1997 r. mimo to, iż w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, w deklaracji z dnia 21 listopada 1997 r. nie ma mowy o odszkodowaniu,
14. 6. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku a dotyczących:
15. - błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 25 października 2018 roku - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204; dalej jako u.g.n.) i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 r. - Dz. U. nr 30 poz. 127) przy ocenie skutków prawnych oświadczeń rzekomo składanych przez skarżącej kasacyjnie w toku postępowania podziałowego,
16. - nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie,
17. - niewezwania Wójta Gminy [...] do złożenia do akt sprawy oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r., czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku;
18. II. prawa materialnego tj.:
19. 1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stała się ostateczna,
20. 2. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a co więcej, obowiązujące wówczas przepisy ustawy o gospodarce gruntami dopuszczały możliwość wywłaszczenia ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania;
21. 3. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich błędne zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż na gruncie obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalnym było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie;
22. 4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie S.C. z dnia 21 listopada 1997 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej;
23. 5. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż oświadczenie S.C. z dnia 21 listopada 1997 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [...],
24. 6. art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia S.C. z dnia 21 listopada 1997 r. w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a S.C., których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania za działkę nr [...];
25. 7. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym (cyt.): "z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych".

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w dużej mierze stanowiły one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, towarzysząca tym zarzutom argumentacja sprowadzała się praktycznie jedynie do wielopłaszczyznowej polemiki z poglądami wyrażonymi przez Sąd I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie był trafny zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd Wojewódzki, iż w rozpoznawanym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia tezy, iż organy administracji pozbawiły skarżącą możliwości rozstrzygnięcia sprawy w trybie dwuinstancyjnym. Co prawda okolicznością bezsporną jest, że adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. była matka skarżącej kasacyjnie S.C. - dawna właścicielka spornej nieruchomości objętej decyzją podziałową, która zmarła w dniu 2 czerwca 2019 r., tj. przed wydaniem decyzji organu I instancji, jednak - jak wynika z akt sprawy - skarżąca kasacyjnie (będąca na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 27 czerwca 2019 r., Rep. A nr [...] jednym spadkobiercą zmarłej S. C.) od początku uczestniczyła w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Była bowiem ustanowiona przedstawicielem ustawowym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej S. C. i w takim charakterze wystąpiła w jej imieniu do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności przedmiotowej działki drogowej, a następnie brała udział w toczącym się postępowaniu (była zawiadamiana o wszelkich czynnościach procesowych). Przed organem II instancji występowała już natomiast jako następca prawny zmarłej wnioskodawczyni. W tym stanie rzeczy, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, iż brak wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa z uwagi na niezapewnienie stronie skarżącej prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Wskazana wyżej "ciągłość podmiotowa" nie uzasadniała bowiem konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. i nie stanowiła przeszkody do wypowiedzenia się przez organ II instancji co do meritum sprawy.

Chybiony był również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na sugerowanym przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Wspomniane wyżej przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy.

Ponadto art. 105 § 1 k.p.a., regulujący instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, stanowiący w tym przypadku podstawę decyzji organu I instancji, chociaż jest zawarty w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było - z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe.

Nie można było też twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. albo art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz bardzo starannie i wyczerpująco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a tylko do tych, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Te wymagania – jak wyżej to zauważono – zaskarżony wyrok spełniał. Z jego treści wynikło, że na wniosek S. C. z dnia 18 października 1997 r. zostało wszczęte postępowanie podziałowe, dotyczące działki nr [...] położonej we wsi [...]. Postępowanie to zakończyła decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r., zatwierdzająca projekt podziału w/w działki, a w wyniku którego to podziału, wydzielono m.in. działkę nr [...] z przeznaczeniem pod drogę komunalną. Niesporne, choć niezmiernie istotne, było przy tym w sprawie, że w dniu 21 listopada 1997 r. S. C. złożyła adresowane do Urzędu Gminy w [...] pismo, w którym oświadczyła, że "przekażę drogę na rzecz gminy nieodpłatnie – dot. działka nr [...][...], decyzja podziałowa nr [...]".

Ponadto we wniosku z dnia 18 października 1997 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] wniosła ona również o uprawomocnienie decyzji i oświadczyła, że nie będzie się od niej odwoływać. Taki stan rzeczy trwał ponad 20 lata, to jest do czasu, gdy pismem z dnia 8 stycznia 2018 r., w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej S. C., jej opiekun prawny - I. M. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za pozbawienie jej matki prawa własności działki nr [...], gdyż – jak wyjaśnił to pełnomocnik wnioskodawczyni - rokowania w tej sprawie z winy Wójta Gminy [...] nie doszły do skutku. Rozpoznając powyższy wniosek, organy obu instancji stanęły na stanowisku, że kwestia dotycząca odszkodowania została pomiędzy stronami uzgodniona w oparciu o regulacje cywilnoprawne, o czym świadczyła sama treść oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 21 listopada 2017 r. oraz brak wniesienia przez nią odwołania od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powyższe, w ocenie organów, uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

Oddalając skargę I. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. Sąd Wojewódzki uznał, że organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny pisma poprzedniczki prawnej skarżącej z dnia 21 listopada 1997 r. jako zawierającego oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, co z kolei uzasadniało przyjęcie, iż kwestia odszkodowania została załatwiona na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy właścicielem a orzekającym o podziale organem i w konsekwencji uniemożliwiało to tym samym rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Zauważyć przede wszystkim bowiem trzeba, że treść samego oświadczenia nie była kwestionowana przez stronę ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca bowiem nie tyle kwestionowała treść omawianego dokumentu, co koncentrowała się na polemice z jego oceną. Twierdziła mianowicie, że złożone przez nią oświadczenie woli winno być wykładane w inny sposób, aniżeli wskazywała na to jego literalna treść a ponadto stała na stanowisku, iż konieczne w tym przypadku było posługiwanie się oryginałem tego dokumentu (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia dokumentu nie była wystarczająca). W związku tym skład orzekający nie dopatrzył się powodów, z jakich dla ustalenia treści w/w oświadczenia woli, nie mogła okazać się wystarczająca poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego dokumentu. Zwłaszcza, że jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, (cyt.): "samo oświadczenie zawiera wprost odwołanie identyfikujące kontekst tego oświadczenia w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 1997 r."

Ponadto, podkreślić należy, że - jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1522/19, LEX Nr 3025581) - podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu. Podzielając ten pogląd, skład orzekający stanął zatem na stanowisku, że w omawianej sytuacji nie można było twierdzić, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i naruszono przepisy regulujące zasady dowodzenia, bo nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania skarżącej kasacyjnie, która – jak twierdził autor skargi kasacyjnej –(cyt.): "mogłaby wyjaśnić jakie faktycznie intencje przyświecały S.C., gdy składa deklarację z dnia 21 listopada 1997 r. (...)".

W rezultacie zgodzić się trzeba z poglądem Sądu I instancji, iż oświadczenie poprzedniczki prawnej skarżącej z dnia 21 listopada 1997 r. jednoznacznie wskazuje na wolę uprawnionej do rezygnacji z ekwiwalentu za wskazaną tam działkę. Złożone przez nią oświadczenie woli dostatecznie bowiem precyzowało przedmiot i strony porozumienia, określało jego datę, numer działki oraz numer decyzji podziałowej.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, wypada podzielić stanowisko uczestniczki postępowania (Gminy [...]), że złożone w takich realiach przez poprzedniczkę prawną skarżącej oświadczenie woli z dnia 21 listopada 1997 r. musiało być efektem wzajemnych uzgodnień zawartych między nią a Gminą. Aby bowiem mogła ona złożyć powyższe oświadczenie to – z oczywistych względów - musiała wcześniej mieć ku temu powód, jakąś podstawę. Podstawę tę stanowić zaś mogły jedynie wcześniejsze uzgodnienia dokonane z organem administracji, W rezultacie zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu logicznych zasad dowodzenia, prowadził do wniosku, iż między S. C. a Gminą doszło do zawarcia stosownej umowy, której treścią była m. in. rezygnacja wnioskodawczyni z prawa do odszkodowania.

Z tych względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, "art. 76a § 1, art. 77" (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. skład orzekający uznał za nieuzasadnione.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty materialnoprawne.

Przede wszystkim, jak wyżej to wyjaśniono, ponieważ w postępowaniu administracyjnym poza zakresem oceny organów administracji publicznej pozostawały zagadnienia cywilistyczne, takie jak: kwestia uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, stwierdzenie wadliwości czy wręcz nieważności danej czynności prawnej oraz orzekanie w oparciu o zasady współżycia społecznego, to zarzuty kasacyjne, oparte na art. 56, art. 58 § 1, art. 60 i art. 65 k.c. nie mogły – już co do zasady - okazać się w żaden sposób skuteczne. Rozważania bowiem dotyczące tej materii mogły by być czynione, ale jedynie przed sądem powszechnym i to w ściśle określonym postępowaniu. Skoro zaś w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącymi a Gminą w 1997 r. albo, że oświadczenie skarżących dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi i to szczególnymi.

Jak wspomniano na wstępie, do przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy [...] doszło na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z tym przepisem, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady te precyzowały przepisy rozdziału 6 omawianej ustawy, zatytułowanego "wywłaszczanie nieruchomości". Wynikało z nich zaś m. in., że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić dopiero po upływie 3-miesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczał właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 3 u.g.g.) oraz, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 55 ust. 4 u.g.g.). Wreszcie, po myśli art. 55 ust. 3 u.g.g., ustalone w decyzji odszkodowanie podlegało waloryzacji na dzień wypłaty. W razie zaś sporu waloryzacji tej dokonywał sąd powszechny (vide: Stanisław Rudnicki – "Prawo obrotu nieruchomościami", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 523).

Jak z powyższego zatem wynika, wprawdzie w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz w przepisach rozdziału 6 omawianej ustawy nie zawarto expressis verbis postanowienia o dopuszczalności alternatywnego ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, tym niemniej skoro dopiero niemożność uzyskania własności danej nieruchomości na drodze cywilnej umożliwiała wszczęcie w takim przypadku procedury wywłaszczeniowej a sposób ustalania i wypłaty odszkodowania należnego z tytułu utraty nieruchomości odbywał się na zasadach powiązanych z regulacjami kodeksu cywilnego, to nie można było twierdzić – jak przyjmowali to skarżący – iż pod rządami przepisów ustawy gruntowej z 1985 r. nie było możliwe uregulowanie kwestii odszkodowania za grunt przejęty na rzecz gminy na zasadzie art. 10 ust. 5 u.g.g. w drodze umowy. Omówione wyżej przepisy wskazują bowiem, iż całą problematykę wywłaszczeniową (w szerokim tego słowa znaczeniu) i to na różnych jej etapach przenikały regulacje cywilne.

Z tego więc powodu skład orzekający podzielił w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Okoliczność zaś, że wyrok ten został wydany w sprawie dotyczącej postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji), tylko z tego powodu nie oznacza, że stanowisko w nim zajęte nie może mieć zastosowania w postępowaniu zwyczajnym. Skoro zaś przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie zawierał zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań to dopuszczalne było ich prowadzenie także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości - z mocy prawa - przechodziła na własność gminy jako grunt wydzielony pod ulice (vide również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97, LEX nr 48689).

Z uwagi zatem na powyższe, usprawiedliwione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącą mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej a to prowadziło do wniosku, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 10 ust. 5, art.

1. 46. ust. 3 i art. 55 ust. 1 u.g.g. nie były trafne.

Zgodzić się też wprawdzie trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w dacie przejęcia przez Gminę własności przedmiotowej działki nie obowiązywał art. 98 ust. 3 u.g.n. bo - jak wielokrotnie to już wspominano - działały w tym czasie przepisy poprzedniej ustawy gruntowej, to jest ustawy z 1985 r., tym niemniej (pomimo pewnych różnic) istota regulacji prawnej, zawartej w art. 10 ust. 5 u.g.g. była bardzo zbliżona do regulacji objętej art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ta zbieżność owych regulacji prawnych pozwala zaś odnieść do stanu regulowanego art. 10 ust. 5 u.g.g. poglądu prawnego, wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

W skardze kasacyjnej, jej autor, przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę, która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości – z mocy prawa – stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna to uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mogą mieć miejsce dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Wyroki te pochodziły jednak z daty wcześniejszej aniżeli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 31/17), w którym Sąd ten stwierdził, że w świetle treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul.SN 2018/6/10), powyższy pogląd winien ulec weryfikacji. W tym ostatnim bowiem wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Sąd Najwyższy zwrócił bowiem m. in. uwagę, na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m. in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Ostatecznie zatem Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W dalszej części omawianego wyroku Sąd Najwyższy odniósł się także do kwestii tzw. zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania poprzez pryzmat instytucji zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 kodeksu cywilnego), ale skoro w rozpoznawanej sprawie, nie można było mówić o zrzeczeniu się prawa w ścisłym tego słowa znaczeniu, bo jak wyżej wspomniano ustalone zostało, że skarżący zawarli z Gminą [...] umowę, to analizowanie tej części rozważań zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku w tym przypadku było zbędne. Dodać przy tym trzeba, że umowa ta dla ważności nie musiała przybierać ani formy szczególnej ani pisemnej (por. również wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19, LEX nr 3049941 oraz 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1476/16, LEX nr 2544059).

Skoro zaś – jak wyżej już to zaznaczono - do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu (dotyczy to m. in. oceny ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunków, jakie ona winna spełniać i ustalenia treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy) to orzecznictwo administracyjne oraz sądowoadministracyjne winno – w tym zakresie - uwzględniać wyżej przedstawione w tej materii stanowisko Sądu Najwyższego. Oznaczało to, że – choćby z tego tylko powodu - zawarta w skardze kasacyjnej polemika z tym stanowiskiem nie mogła być zaakceptowana. W przypadku bowiem sporu między stronami w tym zakresie rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi więc ustalić jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianych kwestiach i jaka była ich zasadnicza treść.

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty kasacyjne, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skoro zaś w toku postępowania prawidłowo ustalono, że kwestia odszkodowania za grunty, które - z mocy prawa - na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości zostaną przejęte przez Gminę, została uzgodniona przez skarżących z Gminą [...], to zasadnym było wydanie w analizowanej sprawie decyzji umarzającej – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejętą w 1997 r. na własność Gminy nieruchomość.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Nieuwzględnienie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestniczki postępowania - Gminy [...] spowodowane było brakiem podstaw prawnych do ich przyznania.