Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2569/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 293/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części działki.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzją z [...] lipca 2010 r.) na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651, dalej ugn] i art. 104 kpa odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...], objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l.kat. [...] b. gm. kat. [...] - na rzecz "A" sp. z. o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka bądź wnioskodawca). W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęto dnia 13 sierpnia 2009 r. na wniosek "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Roszczeniem o zwrot wnioskodawca objął nieruchomość składającą się z całej parceli l. kat. [...] o pow. 0,3820 ha b. gm. kat. [...] m. [...] lub jej "części nie wykorzystanej na cel użyteczności publicznej".

Parcelę tę wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w [...] orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1966 r. (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1966 r.) na podstawie przepisów ustawy 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, dalej uztwn]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że parcela l. kat. [...] przeznaczona jest pod budowę oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] marca 1962 r. Starosta wskazał, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest art. 136 ust. 3 ugn, który stanowi że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...).

Ów przepis w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci - spadkobierca lub spadkobiercy. Jeżeli spadkobierców jest kilku, niezbędna jest zgoda wszystkich. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że orzeczeniem z [...] czerwca 1966 r. nastąpiło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] o pow. 3820 m2, obj. [...], b. gm. kat. [...], na cele budowy oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym. Z sentencji orzeczenia wynika, że w dacie wywłaszczenia właścicielem hipotecznym tej nieruchomości była "A" sp. z o.o. Z wniosku wywłaszczeniowego z 10 marca 1966 r. i zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 31 marca 1966 r. wynika, że jednym z udziałowców spółki "A" z o. o. był wówczas adwokat S.K.; pozostali udziałowcy nie byli znani z miejsca pobytu.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że po dacie wywłaszczenia na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. na rzecz Przedsiębiorstwa [...], dnia 5 grudnia 1990 r. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego m. in. w stosunku do działki nr [...] o pow. 6709 m2 objętej KW [...]. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w stosunku do działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 2 czerwca 1993 r. Na podstawie zawiadomienia z 23 lutego 1995 r. ustalono, że działka nr [...] obr. [...] dz. adm. [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...] do księgi wieczystej nr [...]. Dnia 8 października 1996 r. aktem notarialnym Rep. A. [...] prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz Przedsiębiorstwa [...] zostało sprzedane "A" sp. z o.o. (dalej spółka "A"). Zgodnie z aktualnym odpisem z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. [...], stanowi własność Gminy [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki "A". Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w niniejszej decyzji jest art. 229 ugn, który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Brzmienie art. 229 ugn jest jednoznaczne i oznacza, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób w nim określony, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, choćby były spełnione przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ugn. W niniejszej sprawie "A" sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ugn tzn. innym podmiotem niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a prawo użytkowania wieczystego, w stosunku do w/w działki, zostało ustanowione w księdze wieczystej dnia 2 czerwca 1993 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skoro w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wynikające z art. 229 ugn przesłanki decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], to należało odmówić wnioskodawcy zwrotu [części działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...], objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l.kat. [...] b. gm. kat. [...]], bez względu na to czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn [k. 212-211 akt administracyjnych].

Od tej decyzji odwołanie złożyła "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. art. 8 kpa przez wadliwie ustalony stan faktyczny polegający na nieustaleniu, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej tj. na cele budowy oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Decyzją z [...] maja 2011 r. [nr [...]] wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r. Wyrokiem z 24 października 2011 r. II SA/Kr 1190/11 (dalej wyrok II SA/Kr 1190/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z 16 maja 2011 r. W wyniku złożonej od tego wyroku skargi kasacyjnej "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], wyrokiem z 24 lipca 2013 r. I OSK 493/12 (dalej wyrok I OSK 493/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Kr 1190/11 oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 16 maja 2011 r. W wyroku I OSK 493/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Spółki była przeszkoda o której mówi art. 229 ugn. Zgodnie z nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie służy, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczona nieruchomość została zbyta lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które ujawniono w księdze wieczystej.

W sprawie przeszkodą tą jest prawo użytkowania wieczystego, obecnie przysługujące "A" sp. z o.o. ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione przez właściciela nieruchomości - Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego będzie przesądzało o tym czy prawo to mogło powstać, bowiem będzie przesądzać o tytule własności nieruchomości. Kwestia ta ma zatem znaczenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza gdy jedyną przesłanką zwrotu jest właśnie istnienie tego prawa. Nie ma racji Wojewódzki Sąd stwierdzając, że jeśli w postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie najdalej idące, co należy rozumieć jako stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, to wówczas postępowanie o zwrot zostanie umorzone, zapadnie zatem decyzja taka jaką organy winny były wydać na podstawie art. 229 ugn.

Nawet jeżeli organy umorzyłyby postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości to nie jest bez znaczenia przyczyna tego umorzenia jakkolwiek w sprawie zapadła decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem o znaczeniu merytorycznym, a podstawą tej odmowy było istnienie prawa użytkowania wieczystego. Spółka zasadnie wskazała na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o jej wywłaszczeniu, gdyż rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie jest zagadnieniem o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy o zwrot. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie odwoławcze dotyczące zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] do czasu zakończenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] sierpnia 1966 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], oznaczonej jako l.kat. nr [...] o pow. 3820 m2, zapisanej w [...], stanowiącej własność "A" sp. z o.o. w [...].

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] sierpnia 1966 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], w gm. kat. [...], oznaczonej jako I.kat. nr [...] o pow. 3820 m2, zapisanej w [...], stanowiącej własność "A" sp. z o.o. w [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r. Wyrokiem z 2 marca 2018 r. IV SA/Wa 3361/17 (dalej wyrok IV SA/Wa 3361/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. Wyrokiem z 15 maja 2019 r. I OSK 151/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 3361/17.

Wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 2 kpa, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. podjął na wniosek "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez adwokata Piotra Boronia, postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (aktualnie część działki nr [...]), położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. [...].

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. Z porównania archiwalnej mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów wynika, że wywłaszczonej części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], odpowiada m. in. działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Aktualnie, zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...], działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] stanowi własność osób fizycznych.

Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], stanowiła w dniu wejścia w życie ugn własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] - na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r., co zostało ujawnione w księdze [wieczystej] z dniem 2 czerwca 1993 r. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości organ I instancji prawidłowo powołał art. 229 ugn, odmawiając jej zwrotu na rzecz wnioskującej spółki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "A" sp. z o.o. w [...], zarzucając decyzji z [...] stycznia 2020 r. naruszenie:

1. 1. art. 229 ugn przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a to ustalenie że stwierdzenie "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" obejmuje również sytuację nabycia tego prawa przez osobę trzecią z mocy ustawy, tj. na podstawie aktu abstrakcyjnego i generalnego, jedynie potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną, co doprowadziło organ do niewłaściwego wniosku, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie przesądza o odmowie zwrotu części działki nr [...];
2. 2. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez:
3. a. niedostateczne zgromadzenie i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. błędne ustalenie, że dawnej I. kat [...] odpowiada tylko część działki nr [...];
4. b. niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, polegające na wywodzeniu ustaleń faktycznych wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu lub bez zgromadzenia tego materiału oraz dokonywaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź też o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 293/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlegała ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu, zachodziła negatywna przesłanka zwrotowa, skutkująca brakiem konieczności badania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia tj. przesłanka z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 2204 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 65"], dalej ugn). W ocenie Sądu skarga z przyczyn oczywistych jest niezasadna.

Zgodnie z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten zawiera tzw. negatywną przesłankę zwrotową, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 284). Ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 ugn powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi.

Art. 229 ugn ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (teza nr 1, 2 wyroku NSA z 30.3.2010 r. I OSK 679/09, Lex 595463). W wyroku z 30.1.2007 r. I OSK 386/06 NSA stwierdził, że jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ugn i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ugn. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 ugn stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok NSA z 25.7.2018 r. I OSK 2283/16).

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wejścia w życie ugn własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] - na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r., co ujawniono w księdze [wieczystej] dnia 2 czerwca 1993 r. Wyjaśnieniu uległa także kwestia prejudycjalna związana z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie której nieruchomość ta została wywłaszczona (Sąd i organy były w tym przedmiocie związane wyrokiem I OSK 151/19 i poglądem prawnym w tym wyroku wyrażonym - art. 190 ppsa). Organ zasadnie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi art. 229 ugn jest przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości zawsze, jeżeli dany stan faktyczny wyczerpuje hipotezę tego przepisu i zawsze winien stanowić podstawę odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. P.B., zaskarżając wyrok II SA/Kr 293/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA w Krakowie legalności decyzji Wojewody [...], tj. błędnym uznaniu za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi, będącego skutkiem uznania, że nie zachodził w postępowaniu jurysdykcyjnym brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w tym m. in. brak dostatecznej identyfikacji wywłaszczonej parceli katastralnej I.kat. [...] z działkami oznaczonymi obecnie w ewidencji gruntów. Opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na decyzję administracyjną oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją stało się nieuzasadnione przyjęcie, że parcela katastralna I.kat. [...] odpowiadająca w części obecnej działce nr [...] nie podlega zwrotowi, co doprowadziło orzekający Sąd do wniosku o zasadności oddalenia skargi Wnioskodawcy;
2. 2. prawa materialnego - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 229 ugn przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że stwierdzenie "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" obejmuje również sytuację nabycia tego prawa przez osobę trzecią z mocy ustawy, tj. na podstawie aktu abstrakcyjnego i generalnego, jedynie potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną, co doprowadziło orzekający w sprawie Sąd Administracyjny do niewłaściwego wniosku, że organ słusznie orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...]; a to ustalenie że stwierdzenie "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" obejmuje również sytuację nabycia tego prawa przez osobę trzecią z mocy ustawy, tj. na podstawie aktu abstrakcyjnego i generalnego, jedynie potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną, co doprowadziło organ do niewłaściwego wniosku, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie przesądza o odmowie zwrotu części działki nr [...].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu administracyjnego na rzecz skarżącej; zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z - odpowiednio: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa bądź art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151, w związku z czym w sprawie nie doszło do błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, ani błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 229 ugn.

Autor skargi kasacyjnej ogólnikowo stawia zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), podnosząc, że oddalenie skargi było "skutkiem uznania, że nie zachodził w postępowaniu jurysdykcyjnym brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego stanu faktycznego, w tym m.in. brak dostatecznej identyfikacji wywłaszczonej parceli katastralnej I.kat. [...] z działkami oznaczonymi obecnie w ewidencji gruntów" (zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej i jego skąpe uzasadnienie - s. 1, 5/6 skargi kasacyjnej). Zwrot "w tym m.in." jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest badać prawidłowość akceptacji stanu faktycznego przez Sąd I instancji jedynie w zakresie, który autor skargi kasacyjnej należycie doprecyzował.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestie związane z niedostateczną identyfikacją wywłaszczonej parceli I.kat [...] z działkami oznaczonymi obecnie w ewidencji gruntów. Wojewoda jednoznacznie wskazał, że "w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Z porównania archiwalnej mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów wynika, iż wywłaszczonej części parceli I.kat [...], b. gm. kat. [...], odpowiada m.in. działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Aktualnie, zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], stanowi własność osób fizycznych" (s. 3 decyzji z [...] stycznia 2020 r.). Ustalenie to znajduje oparcie w prawidłowo zgromadzonych w sprawie dowodach.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał: jakiego dowodu Wojewoda nie przeprowadził (wbrew zasadzie prawdy obiektywnej - art. 7 i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 kpa), ani jaki dowód Wojewoda przeinaczył bądź ocenił z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów - w tym obowiązku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 550-551 nb 1-3), ani żądania przeprowadzenia jakiego dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 79 § 1 i 2 kpa), a którego Wojewoda z naruszeniem prawa miałby nie uwzględnić. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, w czym przejawiło się to, że Sąd I instancji "niedostatecznie wyjaśnił powyższe kwestie".

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia wskazanych wzorców kontroli. Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego, aprobowanego zaskarżonym wyrokiem.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 229 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organów obu instancji, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn). Zawarte w art. 229 ugn wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Organy administracji publicznej są zwolnione w takim wypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro uwzględnienie roszczenia jest niemożliwe z uwagi na realizację przesłanek z art. 229 ugn (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1419-1422, nb 4-6; M. Wolanin - op. cit., s. 953-954, nb 40).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wyrok II SA/Kr 293/20 oparty jest na prawidłowej wykładni art. 136 i 229 ugn. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 4.3.2010 r. [I SA/Wa 1829/09; s. 4 akapit przedostatni skargi kasacyjnej] (Lex nr 606517), poddany był kontroli kasacyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 20.4.2011 r. I OSK 904/10 (aprobowany przez A. Prusaczyka - op. cit., s. 1415-1416, nb 2), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił co prawda skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1829/09, jednakże jedynie dlatego, że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy w drodze określonych czynności organów, czy czynności cywilnoprawnych.

Tak obciążonej nieruchomości (oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej) nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (wyrok NSA z 30.7.2009 r. I OSK 1085/08, cbosa). Wykładnia art. 229 ugn, prócz wykładni gramatycznej, wymaga również wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych, powstałych przed wejściem w życie ugn i systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Powyższe rozważania doprowadziły NSA do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji [w wyroku I SA/Wa 1829/09] wykładnia art. 229 ugn była błędna (uzasadnienie wyroku I OSK 904/10, cbosa). Stanowisko prezentowane w wyroku I OSK 904/10 odzwierciedla szerszy nurt orzecznictwa NSA (przykładowo wyrok NSA z: 28.7.2009 r. I OSK 648/08 - aprobowany przez A. Prusaczyka - tamże, s. 1416, nb 2 i G. Bieńka, aktualizacja G. Matusik, M. Gdesz w: red.

S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1064, uw. 3; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2021, akapit 5 do art. 229); także wyrok NSA z: 17.6.2011 r. I OSK 1251/10; 12.3.2013 r. I OSK 1880/11, aprobowane przez A. Błaszczak w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 1029, uw. 4 oraz wyrok NSA z: 12.4.2019 r. I OSK 1599/17; 3.7.2019 r. I OSK 2643/18).

Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946 (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku z 14.7.2015 r. SK 26/14, OTK-A 2015/ 7/101). Z uwagi na intertemporalny charakter przepisu, art. 229 odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. (dniu wejścia w życie ugn; A. Prusaczyk - op. cit., s. 1491, nb 3; wyrok NSA z 10.5.2017 r. I OSK 870/16, Lex 2325428). Ratio legis tego unormowania stanowi ochrona osób trzecich, które nabyły od Skarbu Państwa lub gmin własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonych do 31 grudnia 1997 r. (G. Bieniek - op. cit., s. 1064, uw. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym pogląd ten w pełni aprobuje.

Nabycie prawa własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonych do 31 grudnia 1997 r. przez osoby trzecie w warunkach opisanych w art. 229 ugn, chronione jest na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni wskazanych wzorców kontroli niźli przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z pozostałymi wzorcami kontroli w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 229 ugn).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.