Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 7/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego.
Pismem z 20 sierpnia 2015 r., J. B. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 271 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Powołując przesłankę nieważności postępowania wskazaną w art. 271 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy: "jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia", J. B. wskazał, że wspomniany przepis naruszony został w związku z art. 1, 16, 17 § 2, 137 p.p.s.a., art. 2, 7, 45, 77, 78 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z 4 listopada 1950 r., art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i politycznych z 19 grudnia 1996 r., art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, także § 11 i § 12 uchwały nr 16/2003 Krajowej Rady Sądownictwa z 19 lutego 2003 r. Zdaniem skarżącego naruszono zasadę trwałości składu orzekającego poprzez zmianę dwóch z trzech pierwotnych członków składu (podczas pierwszej rozprawy 20 listopada 2014 r., która została odroczona, w składzie orzekającym brali udział: Sędziowie NSA Wiesław Morys i Małgorzata Masternak-Kubiak oraz Sędzia del.
WSA Zygmunt Zgierski, natomiast 16 kwietnia 2015 r. rozprawa odbyła się w składzie Sędziów NSA: Wiesław Morys, Jolanta Rudnicka i Ewa Dzbeńska powołanych zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 5 marca 2015 r.) oraz brak przeprowadzenia narady składu orzekającego w trakcie rozprawy w dniu 16 kwietnia 2015 r., co wskazuje, że orzeczenie podjęte w składzie trzyosobowym, faktycznie zostało podjęte jednoosobowo przez Sędziego sprawozdawcę.
Ponadto zdaniem skarżącego naruszony został również art. 271 pkt 1 i art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 18, 19, 20 p.p.s.a. i § 46 ust. 1 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA z 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA, albowiem złożony na rozprawie 16 kwietnia 2015 r. wniosek uczestnika postępowania M. B. w przedmiocie wyłączenia od dalszego orzekania w sprawie sędziów NSA: Wiesława Morysa, Jolanty Rudnickiej i Ewy Dzbeńskiej został przedwcześnie rozpoznany, przed usunięciem braków formalnych wniosku o wyłączenie Sędziów NSA poprzez rozpoznania wniosku uczestnika o udzieleniu terminu 7 dni do złożenia uzasadnienia do wniosku o wyłączenie.
Co więcej w opinii skarżącego, postanowienie z 16 kwietnia 2015 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku M. B. zostało wydane naruszeniem § 46 ust. 1 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów z dnia 8 listopada 2010 r., tj. bez przeprowadzenia losowania składu orzekającego. Ponadto wydanie przez Sąd orzekający postanowienia z 30 lipca 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia zażalenia J. B. na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego z 27 maja 2015 r. oddalającego wniosek z 15 maja 2015 r. o uzupełnienie i sprostowanie protokołu z rozprawy z 16 kwietnia 2015 r. odbyło się zdaniem skarżącego z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie przesłanek nieważności tego postępowania wpadkowego.
W ocenie skarżącego naruszony został także art. 271 pkt 2 w zw. z art. 1, 6, 12, 12a, 33 § 2 p.p.s.a., bowiem J. B. pismem z 15 kwietnia 2015 r. zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze następcy prawnego D. P. i E. O. Do wniosku załączony został wyciąg z aktu notarialnego z 2 marca 2015 r., obejmującego umowę o częściowe działy spadków i zniesienie współwłasności, zawartą pomiędzy spadkobiercami po W. i A. D.: J. B., D. P. i E. O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 280 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci. Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie o jakim mowa w ww. przepisie nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania.
W myśl art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg, albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.
Zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie wyrok NSA, I OSK 736/13, z 16 kwietnia 2015 r., doręczony został pełnomocnikowi skarżącego 22 maja 2015 r., a skargę o wznowienie postępowania nadano w urzędzie pocztowym 20 sierpnia 2015 r. Tym samym uznać należy, że spełniony został warunek określony w art. 277 p.p.s.a. i skarga została wniesiona w terminie.
Badanie pod kątem dopuszczalności wznowienia, nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia zawarte w skardze. Uznać zatem należy, że na wstępnym etapie sąd administracyjny odrzuca skargę o wznowienie postępowania, która w ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisie działu VII p.p.s.a., względnie, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, ale już tylko na podstawie oceny akt sprawy sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia.
Zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Sąd bada skargę o wznowienie postępowania w ograniczonym zakresie, określonym w tym przepisie, a mianowicie sprawdza i ustala, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Łączne spełnienie obu tych przesłanek stwarza możliwość rozpoznania zasadności tej skargi. Brak chociażby jednego z nich sprawia, że merytoryczne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe. Na tym etapie badania skargi nie jest natomiast dopuszczalne badanie trafności podstaw wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 417/98 (OSNAPiUS 2000, nr 6, poz. 254), w którym stwierdzono, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna.
W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 271 pkt 1 i pkt 2, zgodnie z którymi można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności: 1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.
W doktrynie przyjmuje się, że osobą nieuprawnioną do orzekania jest osoba niebędąca sędzią, a zatem taka, która nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie została powołana na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami p.p.s.a. lub ten, kto posiada kwalifikacje sędziowskie, ale nie został powołany na stanowisko sędziego. Co więcej osobą nieuprawnioną będzie również sędzia sądu powszechnego, który nie został delegowany do orzekania w sądzie administracyjnym. Ponadto sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach wymienionych wyczerpująco w art. 18 p.p.s.a., a udział w postępowaniu sędziego, który – stosownie do art. 19 p.p.s.a. – powinien być wyłączony na własne żądanie lub na wniosek strony nie uzasadnia wznowienia postępowania.
Natomiast zwrot "a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia", występujący w art. 271 pkt 1, należy ujmować subiektywnie i uznać, że wystarczy, aby strona nie wiedziała o przyczynie uzasadniającej wyłączenie. Jednakże nie można skutecznie żądać wznowienia postępowania, jeżeli strona bądź zaniedbała wcześniejszego wystąpienia o wyłączenie sędziego, bądź gdy jej wniosek został oddalony przed uprawomocnieniem się wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, albowiem w składzie sędziowskim orzekali sędziowie NSA i sędzia delegowany WSA, a zatem osoby posiadające zarówno kwalifikacje sędziowskie jak i powołane do orzekania w NSA. Zaś wniosek o wyłączenie sędziów, złożony na rozprawie 16 kwietnia 2015 r., został oddalony postanowieniem z tego samego dnia.
W odniesieniu do drugiej ze wskazanych przez skarżącego podstaw wznowienia postępowania, tj. możliwości żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) wskazać należy, że określenia "zdolność sądowa" i "zdolność procesowa" odpowiadają treści tych pojęć przyjętej w art. 25 i w art. 26 p.p.s.a. Z kolei brak należytej reprezentacji dotyczy zarówno przedstawicielstwa ustawowego, jak i pełnomocnictwa (np. strona niebędąca osobą fizyczną nie była reprezentowana przez właściwy organ).
Pozbawienie strony możliwości działania oznacza natomiast pozbawienie strony możliwości obrony jej praw na skutek naruszenia przepisów prawa. Wystąpienie tej przesłanki wznowienia postępowania wymaga wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa a pozbawieniem stron możliwości działania w podanym znaczeniu. W przedmiotowej sprawie również taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem J. B., występował w sprawie jako skarżący, mając zarówno zdolność sądową jak i procesową oraz nie został pozbawiony możliwości działania, ponieważ czynnie brał udział w postępowaniu, mając możność składania wniosków, jak i swobodnej wypowiedzi, z czego korzystał.
Natomiast kwestia wystąpienia przesłanki w odniesieniu do E. O. wykracza poza granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez J. B. W konsekwencji uznać należy, że wprawdzie skarżący w skardze o wznowienie postępowania sądowego formalnie powołał ustawowe podstawy wznowienia, to jednak w rzeczywistości podstawy te nie występują. Tym samym niniejszą skargę należało uznać za niedopuszczalną z powodu braku ustawowych podstaw wznowienia (art. 281 p.p.s.a.).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.