Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3024/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Białymstoku) wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1140/14 – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę M.B. i R.P. (dalej również: strona; skarżący; skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody P. (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Starosta Z. (dalej również: Starosta; organ I instancji), na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147], ze zm. – dalej: u.g.n.), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej nr. geod. działki [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie N.T., gmina R., stanowiącej współwłasność, w udziałach po [...] części, M.B. i R.P. – poprzez zezwolenie [...] S.A. (dalej również: wnioskodawca; inwestor, zakład energetyczny) na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], w tym na usytuowanie jednego słupa elektroenergetycznego oraz podwieszenie przewodów linii fazowych i odgromowych, a także na przebudowę linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV do stacji "[...]" [...], stanowiącej własność [...] Dystrybucja S.A.

Oddział B., polegającą na jej skablowaniu na odcinku kolizji z projektowaną linią 400 kV poprzez wybudowanie stanowiska słupowego i podziemne ułożenie kabla SN 15 kV w osi tej linii na głębokości 90 cm.

W wyniku wniesienia odwołania przez skarżących, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi niewątpliwie realizacją inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy linii elektroenergetycznej 400 kV [...] (docelowo [...] 400 kV) na terenie gminy R., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2012 r. (dalej również: plan miejscowy). Zdaniem organu II instancji, wnioskodawca był w tych warunkach uprawniony do wystąpienia o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że zaskarżona decyzja wskazuje jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właścicieli w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu miejscowego.

Co do obowiązku przeprowadzenia rokowań organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż ze współwłaścicielami działki prowadzone byty negocjacje, które nie odniosły pozytywnego rezultatu, czego dowodem są dołączone do wniosku [o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości] odpisy prowadzonej korespondencji wraz z potwierdzeniami odbioru oraz odpis protokołu z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. Zdaniem Wojewody, powołane okoliczności faktyczne i prawne wskazują na to, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, zaś kwestia ewentualnego odszkodowania może być rozstrzygnięta tylko w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że nie stwierdził w sprawie uchybień natury procesowej.

W skardze na decyzję Wojewody M.B. i R.P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucili naruszenie:

1. - art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n. w ten sposób, że Starosta w decyzji pominął analizę jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości;
2. - art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że rokowania pomiędzy właścicielem a inwestorem zostały zakończone;
3. - art. 115 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie właścicielowi dwumiesięcznego terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;
4. - art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w decyzji niezbędnych elementów, które powinna zawierać umowa, "tj. terminu udostępnienia gruntu inwestorowi i ewentualnych szkód związanych ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości";
5. - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że właściciel nie posiada koncesji na wydobycie piasków skaleniowo-kwarcowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 124 u.g.n., uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. W tym zakresie Sąd odwołał się do treści art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazując, że omawiany przepis, stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji, zawiera dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Zdaniem Sądu, tylko te okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku, a wystąpiły one w kontrolowanej sprawie, co umożliwiło organom administracyjnym obydwu instancji wydanie kwestionowanych decyzji.

WSA w Białymstoku wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja jest celem publicznym, gdyż obejmuje ona budowę i przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, co wypełnia dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n. Sąd podzielił również ocenę organów co do zgodności charakteru i celu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. P. z dnia [...] lipca 2012 r., poz. [...]).

Sąd I instancji stwierdził, że kwestia uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została w tej sprawie rozważona w sposób prawidłowy, na uzasadnienie Sąd czego odniósł się do treści decyzji organu I instancji. W tym względzie Sąd zwrócił uwagę nie tylko na szczegółową charakterystykę inwestycji, ale również podniósł, że ograniczenie korzystania z nieruchomości ma charakter stały tylko w miejscu posadowienia słupów przy rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości, a w przypadku wydobywania piasków skaleniowo-kwarcowych (udokumentowanego złoża N.T. i Pole [...] na działce nr [...]) obszar stałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynosi minimum [...] m od osi słupa 400 kV, co powoduje wyłączenie z obszaru górniczego powierzchni o wielkości [...] ha). Dlatego też, zdaniem Sądu, przebudowa linii SN 15kV nie powoduje ograniczeń w wydobyciu surowca; linia ta przebiega poza obszarem górniczym, a strefa ochronna od jej osi wynosi 8 m. Sąd zaznaczył, że w pozostałym zakresie ograniczenie ma charakter czasowy, gdyż następuje na czas budowy bądź usuwania awarii lub wykonywania remontów.

W następnej kolejności Sąd I instancji ocenił, czy w przedmiotowym postępowaniu rzeczywiście została spełniona przesłanka przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowań pomiędzy stronami (art. 124 ust. 3 u.g.n.). W tym względzie pokreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Powołując się na poglądy orzecznictwa, Sąd zaznaczył, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości, bowiem dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości też fakt, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżących, co potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci protokołu z rokowań z [...] listopada 2011 r. (zaproponowana przez inwestora kwota odszkodowania i wynagrodzenia to [...] zł), pismo inwestora z dnia [...] lutego 2014 r. oraz odpowiedź skarżących z dnia [...] marca 2014 r., z której wynika, że zaproponowana przez nich kwota odszkodowania wynosi [...] zł. Sąd uznał, że treść powyższych dokumentów wskazuje na to, że inwestor miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, zaś właściciele nie wyrazili zgody na propozycję inwestora.

W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rokowań za całkowicie bezpodstawny. Dodatkowo podniósł, że przepis 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając wymóg do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści, zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd stwierdził, że rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, a nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia, co oznacza, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.

Idąc dalej, Sąd zauważył, że to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w trybie art. 124 u.g.n., gdyż po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Zdaniem Sądu, postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w tego rodzaju sprawie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie są one zasadne, bowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Sąd zaznaczył, że w szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nieokreślenia inwestorowi terminu do wykonania prac, gdyż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje takiego obowiązku.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2015 r. wniósł R.P. (skarga kasacyjna M.B. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1140/14), zaskarżając to orzeczenie w całości i powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonana przez organy analiza uciążliwości zamierzonej inwestycji i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz wyprowadzone z niej wnioski zasługują na pełną akceptację, podczas gdy w ocenie skarżącego organy obydwu instancji pominęły dokonanie analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, a dokonanie opisu prac realizowanych przez inwestora nie spełnia warunku wykonania analizy uciążliwości, i jako takie nie może być zaakceptowane;
2. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
3. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu do zarzutów naruszenia:
4. - art. 115 ust. 2 u.g.n. polegającego na niewyznaczeniu właścicielowi dwumiesięcznego terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, który to obowiązek jest nałożony ustawą na inwestora i niezawiadomienie właściciela o terminie, po którego upływie inwestor wystąpi do starosty o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości – co naruszyło prawa czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
5. - art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w decyzji niezbędnych elementów, które powinna zawierać umowa, tj. terminu udostępnienia gruntu inwestorowi i ewentualnych szkód związanych ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości;
6. - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że właściciel nie posiada koncesji na wydobycie piasków skaleniowo-kwarcowych, podczas gdy prowadzone jest postępowanie przez urząd gminy w celu udzielenia koncesji, a w dacie wydania decyzji właściciel zlecił wykonanie raportu oddziaływania na środowisko, ponadto właściciel w okresie ostatnich dziesięciu lat wydobywał wyżej wymienione złoża i gdyby nie była prowadzona inwestycja z pewnością kontynuowałby działalność – co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zaufania obywatela do organu administracji publicznej oraz wymiernej szkody w majątku skarżących.

Skarżący argumentował, że takie naruszenie przepisów przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na to, że WSA w Białymstoku pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne.

Wskazując na takie zarzuty w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że żaden z nich nie okazał się zasadny.

Z powołanego przez skarżącego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – który w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – wynika, że sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Niemniej jednak jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia można byłoby zasadnie przypisać sądowi I instancji naruszenie prawa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 502/17 i 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2661/15, dostępnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy warunków formalnych uzasadnienia, zatem braku lub oczywistej wadliwości elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17, dostępnym jw.). Innymi słowy, uchybienia w zakresie błędnej wykładni lub zastosowania prawa materialnego powinny być formułowane w odrębnym zarzucie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co zresztą skarżący czyni i do czego NSA odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Tego rodzaju wyżej opisane braki uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie występują w niniejszej sprawie. Sąd w sposób zwięzły, lecz zarazem treściwy uzasadnił motywy leżące u podstaw rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., który w zdaniu pierwszym przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji przedstawił wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz – powołując się na stan faktyczny ustalony przez organy, przyjęty bez zastrzeżeń przez ten Sąd – stwierdził, że w sprawie zaszły podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego, na rzecz wnioskodawcy (zakładu energetycznego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji nie ma obowiązku odniesienia się do wszystkich twierdzeń i okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w skardze, lecz tylko kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 1907/09, dostępny jw.). Sąd I instancji co do zasady zobowiązany jest wprawdzie ocenić zarzuty skargi, co z kolei – na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. – wymaga odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku, jednakże brak odniesienia się do danego zarzutu, czy szerzej – do twierdzenia strony, powinien być rozpatrywany w kontekście jego potencjalnie istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji, które – co trzeba stanowczo podkreślić – jest w przedmiotowej sprawie ze wszech miar słuszne.

Istotnie, WSA w Białymstoku nie odniósł się odrębnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 115 ust. 2 u.g.n., jednakże sam fakt nieodniesienia się przez sąd wojewódzki do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza jeszcze, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 751/15, 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1694/15 i 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1980/13 – i powołane tam orzecznictwo; wyroki dostępne jw.).

Sąd I instancji w uzasadnieniu przedstawił wykładnię przepisów art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz – powołując się na stan faktyczny ustalony przez organy, przyjęty bez zastrzeżeń przez ten Sąd – stwierdził, że w sprawie zaszły podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego na rzecz wnioskodawcy (zakładu energetycznego). Fakt, że Sąd, jak podnosi strona skarżąca, nie ustosunkował się do powołanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 115 ust. 2 u.g.n. nie ma w całokształcie okoliczności sprawy i argumentacji tego Sądu istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż nie podważa w żaden sposób stanowiska co do prawidłowości ustaleń organów orzekających w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z całokształtu rozważań prawnych Sądu I instancji, w szczególności z wykładni przepisów art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., wynika bowiem w sposób dorozumiany, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. – i jest to stanowisko prawidłowe.

Przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Z kolei powołany w tym przepisie art. 114 ust. 1 w zdaniu pierwszym przewiduje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Porównanie treści przywołanych przepisów ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 124 ust. 1-3 u.g.n. prowadzą do jednoznacznego wniosku, że te ostatnie przepisy stanowią lex specialis względem regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. w zdaniu pierwszym wskazuje, że starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 124 ust. 2 starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

Natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1; przy czym rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przy tak kształtujących się przepisach prawa, należy uznać, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 540/09, dostępne jw. oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI ACa 1218/13, LEX nr 1483875). Regulacja art. 124 u.g.n. zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 115 ust. 2 tej ustawy, zatem ten ostatni przepis nie ma w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która to instytucja stanowi szczególną formę wywłaszczenia, odmienną od pozbawienia praw do (całości lub części) nieruchomości.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, ograniczanie praw do nieruchomości powinno mieć miejsce wtedy, gdy nie zachodzi potrzeba pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga, bo albo będzie trwała tylko jakiś czas, albo w wyniku trwającej pewien czas budowy powstaną urządzenia lub przewody, które później nie będą przeszkadzały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3159/15, dostępnym jw.).

W konsekwencji, rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1, do którego odsyła z kolei art. 115 ust. 2 u.g.n. Warto zwrócić uwagę chociażby na to, że rokowania, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., prowadzi właściwy starosta, zaś rokowania określone w art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić do starosty z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Cel rokowań, o których mowa w tym przepisie jest odmienny w stosunku do rokowań określonych w art. 114 ust. 1 u.g.n. Celem rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości (art. 114 ust.

1) jest nabycie praw do nieruchomości, określonych w art. 112 ust. 3, w drodze umowy. Rokowania (pertraktacje, czy też – w myśl art. 72 Kodeksu cywilnego – negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Ich przedmiotem powinny być jednak wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (por. stanowisko doktryny przywołane w wyroku NSA z dnia 31 maja 2012 r sygn. akt I OSK 794/11, dostępnym jw.). W konsekwencji, w sprawie nie było podstaw prawnych do wyznaczenia skarżącemu terminu, o którym mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. do zawarcia umowy z inwestorem.

Co więcej, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, również w zakresie przedstawiania sobie wzajemnych propozycji, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję art. 124 ust. 3 u.g.n. należy przyjąć każde takie działanie inwestora, które ukierunkowane jest na ugodowe załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem cudzej nieruchomości w trakcie prowadzenia inwestycji celu publicznego. Omawiana regulacja prawna nie wprowadza wymogów formalnych w zakresie treści pozycji, jakie powinny strony składać w trakcie rokowań, ani nie określa sposobu zakończenia prowadzonych rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wcześniej wyrażony przez inny skład Sądu kasacyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2054/16 (dostępny jw.), że przywołany przepis nie określa formy czy też treści prowadzonych rokowań, ponieważ jest to instytucja prawa cywilnego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Skoro ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, to należy uznać, że mogą one zostać zakończone w każdym czasie i w dowolny sposób, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Brak konsensusu pomiędzy stronami rokowań (pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, na której mają być wykonane określone roboty stanowiące realizację celu publicznego) nie może być uznany za brak przeprowadzenia rokowań (por. przywołany wcześniej wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r.).

Wobec powyższego, zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez Sąd I instancji, który miałby nie rozpatrzyć zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w decyzji niezbędnych elementów, które powinna zawierać umowa [pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości], tj. terminu udostępnienia gruntu inwestorowi i ewentualnych szkód związanych ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości, był całkowicie chybiony. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że w ramach zarzutu procesowego naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie można skutecznie zarzucać sądowi I instancji błędnej wykładni czy zastosowania (albo niezastosowania) przepisu prawa materialnego, a takim jest w przedmiotowej sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto, tak skonstruowany zarzut poza tym, że w swej istocie dotyczył wadliwie skonstruowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji, to błędnie wskazywał na przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. zamiast na art. 124 ust. 3 u.g.n., który stanowi o obowiązku przeprowadzenia rokowań.

W konsekwencji wszystkich wyżej przedstawionych rozważań dotyczących procesowej podstawy skargi kasacyjnej, omawiany zarzut musiał zostać uznany za nieuzasadniony. Również w aspekcie dotyczącym domniemanego nieustosunkowania się do zarzutów naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. Podkreślić też należy, że skarżący nie zarzucił Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do art. 141 § 1 p.p.s.a. błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy. Wobec tego Sąd kasacyjny w zasadzie był zwolniony z obowiązku prowadzenia oceny z tej perspektywy – jako pozostającej poza granicami skargi kasacyjnej – ustaleń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak godzi się zauważyć, że w sposób oczywisty czym innym jest prowadzenie postępowania w celu uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin, na które powołał się skarżący, a czym innym jest legitymowanie się ostateczną decyzją – koncesją na wydobywanie kopalin z określonego złoża.

Powołane przez stronę zlecenie wykonania raportu oddziaływania inwestycji w tym zakresie na środowisko niewątpliwie wskazuje na wstępny etap prowadzonego postępowania, a nie na legitymowanie się konkretną koncesją niezbędną dla legalnego wydobywania kopalin ze złoża obejmującego terenu, którego dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził w końcowej części uzasadnienia, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, gdyż organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja został wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Okoliczności tych nie ma potrzeby bliżej omawiać. Warto jedynie jeszcze wspomnieć, że kwestia ewentualnego odpowiedniego odszkodowania – uwzględniającego uwarunkowania faktyczne i prawne danego terenu (w tym np. uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin) – podlega załatwieniu w odrębnym postępowaniu w trybie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który przewiduje m.in., że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124-126.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy obydwu instancji przeprowadziły analizę uciążliwości zamierzonej inwestycji i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Omawiany zarzut skarżący uzasadnia tym, że organy pominęły wykonanie analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, a dokonanie opisu prac realizowanych przez inwestora nie spełnia wymogów analizy uciążliwości i nie może być zaakceptowane.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, polegającego na braku przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że samego brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. taki wymóg w ogóle nie wynika, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych (które nie jest w tym względzie jednolite), przyjmuje się, że ewentualna analiza uciążliwości inwestycji, na potrzeby realizacji której wydawana jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie może wykraczać poza unormowanie art.112 ust. 3 i art. 124 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. I OSK 197/09 i 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 336/16, dostępne jw.). Jak trafnie też zauważył NSA w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. I OSK 99/17, w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści powołanego przepisu. Kwestia ta jest natomiast badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (wyrok NSA dostępny jw.).

Niemniej jednak Sąd kasacyjny zauważa, że Sąd I instancji odniósł się również i do tego aspektu sprawy, wypowiadając się tak co do zgodności charakteru i celu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jak i przedstawionej przez organy analizy uciążliwości zamierzonej inwestycji. Wskazując na szczegółową charakterystykę inwestycji, Sąd stwierdził, że kwestia uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego została w tej sprawie rozważona w sposób prawidłowy. Sąd kasacyjny takie stanowisko Sądu I instancji podziela. Tym bardziej, że już w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2543/15 (orzeczenie dostępne jw.), dotyczącym sprawy w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.), NSA wyjaśnił stronie, że niewątpliwie planowana inwestycja będzie służyła szerszemu gronu podmiotów, odbiorców energii elektrycznej i jak już wskazano wyżej inwestycja ta jest bardzo ważna nie tylko dla społeczności regionalnej, ale także dla całego kraju, dlatego też organy [orzekające w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.] skupiły się na analizie interesu inwestora i umotywowały swoje stanowisko w tym zakresie, przedkładając te dobra nad słuszny interes strony skarżącej, który jest związany tylko z planowanym wykorzystaniem kopalin znajdujących się na przedmiotowym terenie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.