Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 618/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 593/15 oddalił skargę A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]Burmistrz Miasta L. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji), powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia m.in. art. 93, art. 96 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm. – dalej: u.g.n.), zatwierdził podział nieruchomości położonej w L. przy ul. K., składającej się z działki nr [...], AM [...], Obręb [...], o powierzchni 254 m², stanowiącej własność Gminy Miejskiej L., będącej przedmiotem współużytkowania wieczystego A. i J. M. (dalej również; zainteresowani; skarżący; skarżący kasacyjnie), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]– w sposób następujący: 1) działka nr [...] o powierzchni 63 m²;

2. działka nr [...] o powierzchni 191 m².

W uzasadnieniu Burmistrz podał, że celem podziału dokonywanego z urzędu jest wyodrębnienie działki nr [...], niezbędnej do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., która stanowić będzie część gminnej drogi publicznej; działka nr [...] została wydzielona po linii rozgraniczającej jednostkę planistyczną o symbolu [...], który oznacza teren drogi publicznej.

Organ I instancji podkreślił, że podział nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. dokonywany jest z urzędu, bez zgody współużytkowników wieczystych. Wskazał, że współużytkownicy wieczyści dwukrotnie nie wyrazili zgody na dokonanie podziału działki nr [...] i zbycie na rzecz Gminy Miejskiej L. części działki przeznaczonej na cel publiczny. Burmistrz stwierdził, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami wzajemnie uzupełniających się planów: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodnicy zachodniej miasta L." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Lubań z dnia [...] listopada 2011 r. oraz "Zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta L." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podlegająca podziałowi nieruchomość, znajdująca się w użytkowaniu wieczystym zainteresowanych, jest położona na terenie objętym dwoma wzajemnie się uzupełniającymi planami miejscowymi. Ponadto organ stwierdził, że przebieg granic działki nr [...] jest zgodny z przebiegiem linii rozgraniczającej jednostkę planistyczną [...]; nowo powstała działka nr [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś nowo powstała działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze, dla którego plan miejscowy przewiduje jako przeznaczenie podstawowe drogę publiczną – drogę lokalną [...].

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, że podział działki nr [...], w wyniku którego została wydzielona działka nr [...] z przeznaczeniem na drogę publiczną, jest niezbędny do realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Ponadto organ II instancji podkreślił, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości było przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 491/14 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w którym został pozytywnie zaopiniowany wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium stwierdziło również, że dla przeprowadzenia tego rodzaju podziału nie ma znaczenia, do ilu działek droga publiczna prowadzi i ile osób będzie z niej korzystało, gdyż okoliczności te mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku postępowania planistycznego, a nie postępowania podziałowego, skoro organ zatwierdzający podział jest związany treścią planu miejscowego w tym zakresie. Według organu istotne jest natomiast to, że w zaskarżonej decyzji wskazany został cel publiczny, na jaki dokonywany jest podział.

Zdaniem organu odwoławczego to, że podlegająca podziałowi nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżących, którzy nie wyrazili zgody na podział, nie stanowi w tym postępowaniu przeszkody do przeprowadzenia podziału nieruchomości wbrew ich woli, gdyż podział ma na celu wydzielenie jednej działki na cele publiczne.

W skardze na decyzję Kolegium A. M. i J. M. decyzji tej zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania: art. 6-8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na nierozpoznaniu i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn uznania za bezzasadny zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n.;
2. naruszenie prawa materialnego:

• art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stoi na przeszkodzie dokonaniu podziału tej nieruchomości z urzędu przy powołaniu przesłanki niezbędności podziału dla realizacji celu publicznego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.,
• art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zatwierdzeniu – w ślad za organem I instancji – podziału działki nr [...] z powołaniem się na niezbędność tego podziału do realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy dokonanie – z powołaniem się na przesłankę niezbędności podziału dla realizacji celu publicznego – podziału nieruchomości stanowiących własność gminy i oddanych w użytkowanie wieczyste nie może być przeprowadzone bez zgody użytkownika wieczystego,

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, istotnie wpływający na jej treść, polegający na przyjęciu, że zatwierdzenie podziału działki nr [...] zmierza do realizacji celu publicznego, a mianowicie wydzielenia części działki pod drogę publiczną, oznaczoną w obowiązującym planie miejscowym [...] – droga lokalna [...], w sytuacji, gdy nowo wydzielona działka nr [...] w rzeczywistości służyć będzie jedynie zapewnieniu dojazdu do sąsiadującej z działką skarżących działki nr [...], stanowiąc de facto drogę lokalną – dojazdową do działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do brzmienia art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz m.in. art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 u.g.n. na potrzeby wyjaśnienia warunków dopuszczalności przeprowadzenia z urzędu podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Ponadto Sąd I instancji przybliżył przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.), wskazując na cechy drogi publicznej – drogi gminnej (art. 1 oraz art. 2 ust. 1-3).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania; w szczególności nie narusza zaś art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. W tym względzie Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 97 ust. 3 u.g.n. – w punktach 1 i 2 przewidziano dwie różne, niezależne od siebie sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości z urzędu, a więc jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; bądź gdy 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu, jeżeli zatem dana nieruchomość stała się niezbędna na cel publiczny z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (art. 97 ust. 3 pkt 1), to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to, czy została ona oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2). Ponadto Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste, to można dokonać jej podziału z urzędu także wówczas, gdy podział ten nie jest niezbędny do realizacji celów publicznych.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., gdyż stwierdzenie przez organ, że podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, pozwalał na dokonanie tego podziału z urzędu, bez zgody użytkowników (współużytkowników) wieczystych tej nieruchomości.

Ponadto, wskazując na dwuetapowość postępowania w sprawach o podział nieruchomości, Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie pierwszy etap (postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n.) został poddany ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 491/14 oddalił skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym zostało utrzymane w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.

Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że kwestia zgodności zaproponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została już przesądzona w wiążącym Sąd i organy wyroku WSA we Wrocławiu. W tym też zakresie Sąd I instancji stwierdził, że zaproponowany podział nieruchomości – w razie jego dokonania – spowoduje wydzielenie części nieruchomości pod drogę publiczną na terenie i w granicach wyznaczonych przez postanowienia przywołanych planów miejscowych (teren [...]), zaś w pozostałej części nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna).

WSA we Wrocławiu, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, podkreślił, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę na to, że o ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego, jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Sąd zgodził się przy tym z organem odwoławczym, że dla tego rodzaju podziału nie ma znaczenia, do ilu działek droga publiczna prowadzi i ile osób będzie z niej korzystało.

W ocenie Sądu, słusznie organ II instancji podkreślił, że okoliczności te mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku postępowania planistycznego, nie mogą jednak być rozważane w toku postępowania podziałowego, bowiem organ jest związany treścią planu miejscowego w tym zakresie.

Przy takiej argumentacji WSA we Wrocławiu uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji nie ma błędu mającego wpływ na wynik sprawy, a decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są w szczególności zgodne z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zarazem Sąd stwierdził, że decyzje te nie naruszają art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., gdyż unormowanie to nie miało w tej sprawie zastosowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu, który został zaskarżony w całości, zainteresowani, wskazując na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., kwestionowanemu orzeczeniu zarzucili:

1. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie prawa materialnego:

• art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest bez zgody użytkowników (współużytkowników) wieczystych dokonanie z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność gminy i oddanej w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste, wyłącznie na podstawie przesłanki niezbędności tego podziału do realizacji celów publicznych, "w sytuacji gdy porównanie zakresu zastosowania obu tych przepisów prowadzi do wniosku o braku możliwości dokonania z urzędu podziału nieruchomości stanowiących własność gminy i oddanych w użytkowanie wieczyste wyłącznie w oparciu o tę przesłankę",
• art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podział oddanej skarżącym kasacyjnie w użytkowanie wieczyste "działki gruntu nr [...] (...) w oparciu wyłącznie o przesłankę jego niezbędności z uwagi na realizację celu publicznego, jest prawnie dopuszczalny, w sytuacji, gdy dokonanie z urzędu podziału nieruchomości należącej do gminy wymaga uprzedniego ustalenia, czy nieruchomość ta nie została oddana w użytkowanie wieczyste";

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. pomimo dopuszczenia się przez organy administracyjne obydwu instancji "naruszenia prawa materialnego, mającego istotny wpływ na treść każdej z zaskarżonych decyzji".

Przy tak określonych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowani domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik procesowy stwierdził m.in., że "ponieważ podniesione w petitum niniejszej skargi kasacyjnej zarzuty – co do zasady – powielają zarzuty skarżących, zawarte w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący podtrzymują więc w całości argumentację, przywołaną na ich poparcie w rzeczonej skardze, uzupełniając ją o poniżej przedstawione rozważania".

Trzon argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadzał się do wykazania zasadności tezy, że możliwość dokonania z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność gminy rozpatrywana być powinna jedynie przez pryzmat art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., gdyż nie jest możliwe dokonywanie podziału takich nieruchomości jedynie na podstawie pkt 1 przywołanego przepisu, tj. przy oparciu się jedynie na przesłance niezbędności podziału z uwagi na konieczność realizacji konkretnego celu publicznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, "odniesienie tej przesłanki do oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnej prowadziłoby do wniosków, które pozostawałyby w jawnej sprzeczności z celem, dla którego wprowadzony został przepis punktu 2". Zdaniem skarżących kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe dokonanie podziału działki nr [...] na podstawie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., gdyż przepis ten odnosi się do wszystkich tych nieruchomości, które nie stanowią własności gminy. W ocenie skarżących, aktualna konstrukcja przepisu art. 97 ust. 3 u.g.n. wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności, dlatego też w odniesieniu do nieruchomości gminnych, zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., podziałowi z urzędu może podlegać nieruchomość gminna nieoddana w użytkowanie wieczyste. Ich zdaniem, wyłączona jest natomiast możliwość podziału nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w stosunku do nieruchomości gminnych oddanych w użytkowanie wieczyste, gdyż w przepisie art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. nie przewidziano przesłanki "niezbędności do realizacji celu publicznego", jedynym ograniczeniem ustanawiając przesłankę nieoddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W ocenie zainteresowanych, "przesłanka niezbędności podziału dla realizacji celu publicznego może stanowić ewentualny, dodatkowy argument za dokonaniem podziału takiej nieruchomości, ale nigdy podstawową i samoistną przesłankę takiego podziału".

Skarżący kasacyjnie, podnosząc, że podstawowym warunkiem podziału z urzędu nieruchomości gminnej może być wyłącznie jej nieoddanie w użytkowanie wieczyste i dopiero po ustaleniu, że nieruchomość ta nie stanowi przedmiotu użytkowania wieczystego, możliwe jest dodatkowe powoływanie się na przesłankę z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., argumentowali, że podobne stanowisko prezentowane jest również w literaturze przedmiotu. W tym też względzie wskazali na pogląd A. Łukaszewskiej przedstawiony w: Krassowska M., Łukaszewska A, Szachułowicz J., Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis, 2003 (komentarz do art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem żaden z jej zarzutów nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Sąd odwoławczy w pierwszej kolejności podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem do zarzutu o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawartym w punkcie 2 skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym względzie wyjaśnić też należy, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Dla dopełnienia niniejszych rozważań warto dodać, że z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień również nie może stanowić podstawy do postawienia sądowi zarzutu naruszenia prawa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym jw.).

Wobec powyższego, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – polegający na jego niezastosowaniu w danej sprawie – uznać należy za błędnie sformułowany, gdyż przede wszystkim niepowiązany odpowiednio z zarzutami naruszenia tych przepisów postępowania, które doprowadziły Sąd I instancji do zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie jest metodologicznie poprawne argumentowanie, że Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż naruszył powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób uznać prawidłowości rozumowania, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro to właśnie te przepisy są zastosowane w wyniku rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy, tj. przesądzenia o oddaleniu albo uwzględnieniu skargi i orzeczenia o bycie prawnym zaskarżonej decyzji.

Ponadto przedmiotowy zarzut jest merytorycznie nieuzasadniony, gdyż w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał zgodność z prawem procesowym i materialnym zaskarżonej decyzji, to w konsekwencji obowiązany był zastosować właśnie art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej, należy w szczególności podkreślić, że skoro Sąd nie doszukał się po stronie Kolegium naruszenia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n., to nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zaznaczyć również należy, że autor skargi kasacyjnej nie zwalcza ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji – tak w zakresie zakwalifikowania planowanej drogi lokalnej (gminnej) jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., jak i zgodności podziału z postanowieniami planu miejscowego (dwóch uzupełniających się planów miejscowych), tj. spełnienia warunku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji wystąpienia przesłanki "niezbędności podziału na cele publiczne". Nie zachodzi zatem pełna tożsamość pomiędzy powołanymi podstawami kasacyjnymi a zarzutami przedstawionymi w skardze. Dlatego też oświadczenie pełnomocnika procesowego o podtrzymaniu przez skarżących kasacyjnie – jak to podniósł pełnomocnik procesowy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "całości argumentacji przywołanej na (...) poparcie [zarzutów] w rzeczonej skardze", nie mogło doprowadzić do rozpatrzenia sprawy również w odniesieniu do tych zagadnień. Przytoczone podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie – przedstawione przez autora skargi kasacyjnej jako "uzupełniające rozważania" względem całości argumentacji przedstawionej w skardze – nie pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze i skontrolowanie w tym zakresie wyroku WSA we Wrocławiu. W związku z tym Sąd odwoławczy, związany granicami skargi kasacyjnej, o kwestiach tych w ramach kontroli zaskarżonego wyroku wypowiadać się wiążąco nie może. Jeżeli zatem w dalszej części niniejszego uzasadnienia zostaną ewentualnie poczynione pewne uwagi w tym względzie, będą one miały jedynie charakter ogólny, wyjaśniający stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie. W konsekwencji, pozostałe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się jedynie do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz 2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.

Przechodząc zatem do omówienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przestawiona przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. jest prawidłowa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe dokonanie podziału działki nr [...] na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., bowiem przepis ten odnosi się do wszystkich nieruchomości, które nie stanowią własności gminy.

Rozważając ten zarzut, należy wyjściowo zaznaczyć, że zasadą podziału każdej nieruchomości jest dokonywanie jej na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, co wynika z art. 97 ust. 1 u.g.n. (w praktyce najczęściej chodzi o właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości). Ponadto podział nieruchomości może nastąpić również z urzędu, w tym m.in. w przypadkach określonych w art. 97 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem (w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji organu II instancji) podziału nieruchomości z urzędu można dokonać w dwóch odrębnych przypadkach: gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1) oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2).

W pierwszej sytuacji, określonej w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., tj. gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych, a więc również wówczas, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej, podział taki dotyczy wszelkich nieruchomości, bez względu na podmiot, któremu przysługuje prawo własności. Tego rodzaju podziałem, który nie wymaga wniosku (czy też zgody) właściciela nieruchomości, mogą być objęte nieruchomości stanowiące mienie państwowe lub komunalne (nieruchomości należące do Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych osób prawnych), jak również mienie prywatne (własność osób fizycznych lub prawnych). Warunkiem koniecznym jest natomiast to, aby podział taki był niezbędny dla realizacji celów publicznych.

W drugiej sytuacji, określonej w art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. przewidziano zaś możliwość podziału z urzędu nieruchomości stanowiącej własność gminy, jeżeli nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W tym wypadku dopuszczalność przeprowadzenia poddziału z urzędu nie została uzależniona od występowania określonego celu, jaki miałby przyświecać podziałowi. Warunkiem koniecznym jest jednak to, aby nieruchomość nie stanowiła przedmiotu użytkowania wieczystego.

Z powyższego wynika, że podział nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. jest dopuszczalny również w stosunku do nieruchomości gminnej, stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, o ile jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Poza tym każda nieruchomość gminna może być zawsze podzielona z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., bez względu na cel podziału, jeżeli nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Nie mają zatem racji skarżący, stwierdzając, że oparcie decyzji o podziale z urzędu nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym na przesłance niezbędności do realizacji celu publicznego, prowadziłoby również do obejścia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., określającego warunki, w jakich może dojść do podziału nieruchomości gminnej z urzędu. Omówiona konstrukcja przepisu art. 97 ust. 3 u.g.n. wyraźnie wskazuje na dwie odrębne przesłanki dokonania podziału z urzędu. Wykładnia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w żadnej mierze nie czyni też zbędnym punktu 2 tego przepisu, który w takiej sytuacji – jak to podnieśli skarżący – "w całości zawierałby się w hipotezie art. 97 ust. 3 pkt 1". Prawidłowa interpretacja art. 97 ust. 3 u.g.n. prowadzi właśnie do wniosku przeciwnego, wskazując na to, że w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. określono warunki dokonania z urzędu podziału każdej nieruchomości – w tym nieruchomości gminnej – i to niezależnie od tego, czy została oddana w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celu publicznego. Z kolei w art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., jak już to zostało odpowiednio wyjaśnione, określono ponadto możliwość przeprowadzania z urzędu podziału nieruchomości gminnej bez określenia szczególnych warunków takiego podziału, a zatem zasadniczo w dowolnym celu, o ile nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Takie też rozumienie art. 97 ust. 3 u.g.n. zostało zaprezentowane uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro jest ono w ocenie Sądu odwoławczego prawidłowe, to nie można Sądowi I instancji przypisać naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. jest całkowicie wadliwa. Jej przyjęcie, w istocie uprzywilejowując podmioty będące użytkownikami wieczystymi, prowadziłoby również do naruszania zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) względem podmiotów będących właścicielami nieruchomości.

Zdaniem skarżących, interpretujących łącznie przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., nie jest możliwe dokonanie z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność gminy i oddanej w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste bez zgody użytkowników (współużytkowników) wieczystych, wyłącznie na podstawie przesłanki niezbędności tego podziału do realizacji celów publicznych. Ich zdaniem brak jest możliwości "dokonania z urzędu podziału nieruchomości stanowiących własność gminy i oddanych w użytkowanie wieczyste wyłącznie w oparciu o tę przesłankę". Przedstawiona na uzasadnienie takiej tezy argumentacja jest jednakże nie do przyjęcia.

Przyjmując perspektywę skarżących kasacyjnie, należałoby konsekwentnie uznać, że realizacja inwestycji celu publicznego byłaby znacząco utrudniona na gruntach gminnych, wykluczając dopuszczalność przeprowadzenia podziału nieruchomości gminnej z urzędu na ten cel, tylko dlatego, że grunt taki został oddany w użytkowanie wieczyste. Zarazem nie byłoby już takich samych utrudnień do dokonania podziału nieruchomości z urzędu w celu realizacji inwestycji publicznej na gruncie niestanowiącym mienia komunalnego, tj. którego właścicielem jest np. osoba fizyczna. Skoro skarżący uważają, że aktualna konstrukcja przepisu art. 97 ust. 3 u.g.n. wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności, to właśnie z tej zasady należy również wyprowadzić wniosek, że nie ma żadnych argumentów natury aksjologicznej dla takiego zróżnicowania sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych, jakie wynika z wykładni prawa przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Dodać należy, że instytucja podziału nieruchomości z urzędu na cel publiczny będący drogą publiczną, w przeciwieństwie do poddziału dokonywanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, nie powoduje z mocy prawa przejścia nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa ani nie powoduje wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego (por. art. 98 ust. 1 u.g.n.). Takie skutki mogą wystąpić dopiero w wyniku przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości. Tego rodzaju podział (z urzędu) może być zatem uznany za etap przygotowania nieruchomości pod ewentualne przyszłe wywłaszczenie.

Wykładnia art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., jaką w niniejszej sprawie przyjął Sąd I instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny, a z której wynika, że podziału każdej nieruchomości – w tym nieruchomości gminnej oddanej w użytkowanie wieczyste – można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, znajduje swoje oparcie również w orzecznictwie i literaturze przedmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 lipca 2009 r. sygn. akt

I OSK 1031/08 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdził, że z urzędu podziału nieruchomości można dokonać wyłącznie wtedy, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1), bądź też gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2) lub gdy podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3 - 6 (art. 97 ust. 4). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 97 ust. 3 u.g.n. podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać tylko w dwóch przypadkach: gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1) oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 811/08 (dostępnym jw.) wprost stwierdził, że to, iż celem podziału nieruchomości jest wyznaczenie terenu na budowę drogi publicznej przesądza też o tym, że decyzja o zatwierdzeniu tego projektu podziału mogła być wydana z urzędu i niezależnie od tego, że nieruchomość ulegająca podziałowi jest oddana w użytkowanie wieczyste. Sąd wojewódzki, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny, podniósł, że według art. 97 ust. 3 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu w dwóch przypadkach; po pierwsze, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3), po drugie, gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (punkt drugi art. 97 ust. 3). Dlatego też WSA w Gdańsku uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału, pomimo że jest w użytkowaniu wieczystym skarżącego, to jej podział mógł być dokonany z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.

Dla przykładu warto też wskazać, że E. Bończak-Kucharczyk w komentarzu do art. 97 u.g.n. ([w:] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2018, nr 551915), omawiając dopuszczalność przeprowadzania podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., stwierdza, że wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu (ani wydanie rozstrzygnięcia w sprawie) nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, gdyż prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto wyraźnie zaznacza, że "Postępowanie podziałowe może też zostać wszczęte z urzędu wobec nieruchomości stanowiących własność gminy, albo wobec nieruchomości stanowiących własność innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jednak tylko takich, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 u.g.n.)". Podobnie E. Klat-Górska ([w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX, 2015, nr 442169), czy K. Marciniuk ([w:] P. Czechowski (red.) i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK, 2015, LEX nr 456796), omawiając warunki podziału nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., nie przedstawili zastrzeżenia, iż podział taki jest niedopuszczalny w stosunku do nieruchomości gminnych, a tym bardziej względem nieruchomości gminnych oddanych w użytkowanie wieczyste. Przeciwnie, np. ten ostatni autor, akcentując dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, zwrócił uwagę na to, że przepis ten konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która powinna być wykazana przez inicjatora podziału, będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Zarazem autor stwierdził, że podział z urzędu może nastąpić także, jeżeli podlegająca podziałowi nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Z przywołanych poglądów orzecznictwa i doktryny wynika zatem jednoznacznie, że w art. 97 ust. 3 u.g.n. zostały sformułowane dwie odrębne przesłanki dokonania podziału nieruchomości z urzędu, przy czym nie przedstawiono takiej wykładni prawa, z której wynikałoby, że nieruchomość gminna oddana w użytkownie wieczyste jest wyłączona spod działania przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., tj. spod podziału niezbędnego do realizacji celów publicznych.

Co więcej, warto również zwrócić uwagę na pewną manipulację treścią przywołanego stanowiska piśmiennictwa w kwestii wykładni przepisu art. 97 ust. 3 u.g.n., jakiej dopuścił się autor skargi kasacyjnej. Mianowicie, w skardze kasacyjnej przedstawiono pogląd A. Łukaszewskiej w następujący sposób: "Podobne stanowisko prezentowane jest również w literaturze przedmiotu - A. Łukaszewska wskazała, że »w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, wchodzących zarówno w skład zasobu nieruchomości tych jednostek, jak i nieruchomości rozdysponowanych, tj. oddanych w trwały zarząd albo w użytkowanie, bądź najem lub dzierżawę, możliwe jest wszczęcie i przeprowadzenie podziału z urzędu. Nie dotyczy to jednak nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Wiąże się to ze szczególną ochroną tego najsilniejszego prawa rzeczowego przysługującego do rzeczy cudzej, czego rezultatem jest legitymacja wieczystego użytkownika do wniesienia o podział nieruchomości pozostającej w jego wieczystym użytkowaniu« (A. Łukaszewska [w:] Krassowska M., Łukaszewska A, Szachułowicz J., Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis, 2003 - komentarz do art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el.)". Tymczasem pogląd ten dotyczy wyłącznie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., gdyż autorka ta w przywołanym komentarzu stwierdza, że w "ust. 3-5 komentowanego przepisu zostały określone sytuacje, w których podział nieruchomości może być dokonany z urzędu. Podział z urzędu oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji o podziale może wszcząć postępowanie podziałowe bez względu na inicjatywę właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Sytuacje te trudno jednolicie sklasyfikować, gdyż ustawodawca posługuje się w ich określaniu rozmaitymi kryteriami, które można ująć jako funkcjonalno-przedmiotowo-podmiotowe". Podejmując próbę "uporządkowania tych sytuacji" autorka stwierdza, że "podział nieruchomości z urzędu jest zawsze dopuszczalny, jeżeli ma służyć realizacji celów publicznych. Dotyczy to nieruchomości stanowiących przedmiot wszelkich typów własności. Zasadniczym warunkiem jest w takim wypadku przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na jakim jest położona nieruchomość, na cele publiczne". W konsekwencji należy uznać, że przywołana przedstawicielka doktryny nie wyraziła w cytowanym komentarzu poglądu zbieżnego z postulowanym przez skarżących poglądem, że "podstawowym warunkiem podziału z urzędu nieruchomości gminnej może być wyłącznie jej nieoddanie w użytkowanie wieczyste i dopiero po ustaleniu, że nieruchomość ta nie stanowi przedmiotu użytkowania wieczystego, możliwe jest dodatkowe powoływanie się na przesłankę z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.".

W ocenie skarżących, skutkiem naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. miało być również naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i przyjęciu, że dokonany przez organy administracyjne obu instancji podział z urzędu działki gruntu nr [...] "w oparciu o przesłankę jego niezbędności dla realizacji celu publicznego – mimo, iż stanowi ona własność gminy i została oddana w użytkowanie wieczyste – dokonany został w sposób prawidłowy". Tymczasem w świetle przywołanych poglądów, a w szczególności wykładni przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. nie sposób uznać, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. do przyjętego stanu faktycznego, który nie został przez zainteresowanych skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak również prawa materialnego – art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 u.g.n. okazały się niezasadne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.