Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Sz 803/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. S. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki oznaczonej przez wnioskodawcę numerem [...], położonej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. P. J. w S. Do wniosku dołączył kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt I C 755/06, kserokopię dowodów wpłat opłat za użytkowanie wieczyste gruntu pod garażem oraz dowodu wpłaty podatku od nieruchomości, a także zamówienie dokumentacji przeznaczonej do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]Prezydent Miasta Szczecin, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), odmówił S. S. wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej, według wnioskodawcy, numerem [...], położonej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]przy ul. P. J. w S. W motywach postanowienia organ podał, że w ewidencji gruntów i budynków w Szczecinie, w obrębie ewidencyjnym nr [...], nie ma działki oznaczonej numerem [...]. W obrębie tym ujawniona jest działka nr [...] wraz z budynkami garażowymi, w których ujawniono w roku [...] (na wniosek właściciela) wszystkie [...] boksy garażowe jako samodzielne lokale w tych budynkach, w tym także obejmujące lokale (boksy garażowe), które Sąd w swych wyrokach potraktował jako oddzielne budynki. Jako właściciel przedmiotowej nieruchomości zabudowanej figuruje Miasto Szczecin. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków ujawnieni są wieczyści użytkownicy (osoby fizyczne), którzy w latach 2008-2009 nabyli własność kilkudziesięciu (spośród [...] ujawnionych lokali) boksów garażowych od Miasta Szczecin wraz z udziałami w prawie własności części wspólnych wszystkich budynków oraz udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu całej działki nr [...]. Stan ten został ujawniony w nowo założonych księgach wieczystych, prowadzonych dla wyodrębnionych lokali. W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdują się operaty geodezyjne z prac wykonanych przez geodetów – biegłych sądowych w celu sporządzenia opinii dla sądów, nazwane jako "wstępne projekty wydzielenia działek pod garaże". Dokumentacja ta nie może jednak stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, mających na celu wyodrębnienie gruntów pod poszczególnymi garażami na odrębne działki ewidencyjne. Jak wynika z treści wyroków, Sąd w prowadzonych sprawach nie orzekał o podziale nieruchomości, w związku z czym wykazane w wyrokach numery działek nie zostały formalnie ustalone, a zatem nie mogą być wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. Do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w MODGiK w Szczecinie nie wpłynęły żadne orzeczenia Sądów, które orzekałyby o podziale działki nr [...] (obr. ewid. nr [...]). Obecnie w Urzędzie Miasta Szczecin – Biurze Geodety Miasta nie jest też prowadzone żadne postępowanie w sprawie podziału działki nr [...]. W takiej sytuacji nie ma możliwości wydania wnioskowanych przez S. S. dokumentów (wypisu i wyrysu), obejmujących nieistniejącą w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...]. Jedynym dokumentem, jaki obecnie może być wydany, jest wypis i wyrys dla działki nr [...]w obrębie ewidencyjnym nr [...] wraz z wyciągiem z kartoteki budynków i wyciągiem z kartoteki lokali.
S. S. powyższe postanowienie uczynił przedmiotem zażalenia do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, podnosząc, że w sprawie winny być uwzględnione orzeczenia Sądu Rejonowego w Szczecinie oraz dokumentacja biegłego sądowego geodety, który złożył w dniu [...] listopada 2007 r. w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie dokumentację techniczną, powstałą w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, polegających na podziale głównej działki nr [...]. Dokument ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowi własność Skarbu Państwa, o czym świadczy pieczęć Prezydenta Miasta Szczecin.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia i podzielając argumentację organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie S. S., powołując się na art. 142 kpa, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego, postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 kpa), gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – prawomocnymi wyrokami Sądu, które zostały wydane na podstawie przepisu art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 96 tej ustawy, orzeczenie Sądu stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Takie uregulowanie obligowało Sąd do prawidłowego wydzielenia działek gruntu pod garażami, celem późniejszego wpisu w księdze wieczystej. Mając zaś na uwadze, że podział gruntu wymaga wiedzy specjalistycznej, jego dokonanie zlecono biegłemu geodecie, który w swojej opinii stwierdził, że możliwy jest podział działki nr [...]w obrębie ewidencyjnym nr [...].
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, z uwagi na skierowanie zawiadomienia do Prokuratury Miasta Szczecin o możliwości popełnienia przestępstwa przez Prezydenta Miasta Szczecin z art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o nieuwzględnienie powyższego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosując art. 125 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego.
Natomiast, rozpoznając sprawę merytorycznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie zaś do § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), udostępnienie danych ewidencyjnych następuje w formie:1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32, 2) wypisów z rejestrów i kartotek, 3) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 4) plików komputerowych, 5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. W sytuacji wpłynięcia do organu prowadzącego ewidencję wniosku o wydanie wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości, organ jest zobowiązany udostępnić żądane informacje w formie wypisu lub wyrysu. Udostępnienie wypisu lub wyrysu następuje w drodze tzw. czynności materialno – technicznej, a zatem nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, czy też postanowienia. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym zbiorem (rejestrem) informacji. Organ prowadzący ewidencję może zatem udostępnić tylko takie dane, które zostały do ewidencji wprowadzone, zgodnie z procedurami przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości również to, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno – deklaratoryjny, zaś sam rejestr i wprowadzane doń informacje mają charakter jedynie deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła jednak sytuacja, w której organ nie posiadał ujawnionej w ewidencji działki o numerze i oznaczeniu wskazanym przez skarżącego we wniosku. W takim stanie rzeczy nie mógł wydać wnioskowanego wypisu i wyrysu, nie jest bowiem możliwe wydanie wypisu lub wyrysu dla działki, której nie ma w prowadzonym katastrze nieruchomości.
Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji powstaje pytanie o formę, w jakiej organ powinien odmówić wydania wnioskowanych dokumentów, gdyż przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków kwestii tej nie regulują. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że właściwą formą odmowy wydania skarżącemu wypisu i wyrysu jest postanowienie, przy czym Prezydent Miasta Szczecin w podstawie prawnej postanowienia przywołał dodatkowo art. 219 kpa. W ocenie Sądu, właściwą formą załatwienia sprawy byłoby wydanie decyzji administracyjnej, wszak w literaturze wskazuje się, że jeżeli przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, to w przypadkach takich możliwe jest przyjęcie domniemania o decyzyjnej formie jej załatwienia (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2005, s. 611). Niewątpliwie Prezydent Miasta Szczecin, działający jako organ administracji publicznej, był upoważniony i zobowiązany, na mocy przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, do załatwienia sprawy z wniosku S. S. z dnia [...] grudnia 2009 r. Sprawa ta miała też charakter sprawy administracyjnej. Zatem negatywne rozstrzygnięcie o odmowie wydania wypisu i wyrysu, niezależnie od przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, powinno przybrać formę decyzji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest również umożliwienie stronie weryfikacji działań organu I instancji, poprzez zastosowanie środków zaskarżenia w trybie instancyjnym, jak i środków nakierowanych na zwalczanie bezczynności organu. Z kolei do odrzucenia poglądu o możliwości wydania w sprawie postanowienia prowadzi stwierdzenie, iż odmowa wydania wyrysu lub wypisu nie może być utożsamiana z odmową wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 219 kpa. Przy wydawaniu wypisu lub wyrysu nie dochodzi bowiem do wydania zaświadczenia, choć informacje w nich zawarte także stanowią odzwierciedlenie stanu widniejącego w prowadzonej przez organ ewidencji. Tym niemniej, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, z żądaniem takim, z zastrzeżeniami zawartymi w ust. 5 tego artykułu, może wystąpić każdy.
Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 848/09 (publ. LEX nr 552333 i na str. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że z danych zebranych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydawania zarówno wypisów i wyrysów, jak i zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 kpa. O ile zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela. Toteż wyrys z mapy ewidencyjnej nie może być uznany za zaświadczenie. Wobec tego, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy winny zatem wydać decyzję administracyjną, a nie postanowienie. Jednakże, oceniając wagę tego uchybienia, Sąd stwierdził, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy, gdyż postanowienie zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy oraz posiada wszystkie elementy wymagane od decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 kpa.
Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w tym przypadku prawomocnymi wyrokami Sądu, WSA w Szczecinie wyjaśnił, że przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, występuje, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie, która dotyczy wydania wypisu i wyrysu, nie orzekał Sąd Rejonowy w Szczecinie. Sąd ten nie prowadzi ewidencji gruntów i budynków ani też nie orzeka w przedmiocie wydania z rejestru gruntów wypisów ani wyrysów z mapy ewidencyjnej. Dołączone do akt sprawy wyroki zostały podjęte w sprawach zainicjowanych żądaniami opartymi na art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w przedmiocie zobowiązania Miasta Szczecin do złożenia określonego oświadczenia woli, na mocy art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W związku z tym, w ocenie WSA w Szczecinie, nie wystąpiła tożsamość rozstrzygnięć w sprawie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, co oznacza, że postawiony w skardze zarzut naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej jest chybiony.
Zdaniem Sądu, również podniesiony w sprawie zarzut nierespektowania przez organy wyroków Sądu Rejonowego w Szczecinie, zobowiązujących Miasto Szczecin do złożenia oświadczenia woli o treści w nich określonych, jest nietrafny, gdyż w postępowaniu dotyczącym wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej organ nie rozstrzyga o potrzebie aktualizacji danych zawartych w prowadzonej ewidencji. To, czy w oparciu o wskazane przez skarżącego orzeczenia Sądu Rejonowego w Szczecinie i opracowania biegłych sądowych, złożone do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie, jest możliwe dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków albo wymagane jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania w tym względzie, jest kwestią otwartą. Działania w tym zakresie może zainicjować strona, przedkładając stosowne dokumenty, lub organ, przyjmując np. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne (§ 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Przeprowadzenie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje bowiem w odrębnym postępowaniu, to zaś dotyczyło wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów.
Dlatego też, uznając, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według obowiązujących norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwie przeprowadzoną kontrolę działalności organu administracji publicznej, skutkującą oddaleniem skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania przed Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie istotnie uchybiono przepisom postępowania, tj. art. 218 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do uznania zasadności odmowy wydania skarżącemu wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż wyrok Sądu Rejonowego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2007 r. nie obligował organu wydającego postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku S. S. o wydanie wskazanych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd I instancji temu przepisowi miało polegać na niewłaściwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, która skutkowała nieuwzględnieniem skargi, pomimo że merytoryczne rozstrzygnięcie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie narusza art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż w sprawie nie było podstaw do odmowy wydania skarżącemu wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej.
W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Abstrahując od tego, że autor skargi kasacyjnej, formułując powyższy zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie powiązał go z odpowiednim przepisem, który – w jego ocenie – miałby stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, co jest wadą skargi kasacyjnej, treść tego zarzutu kwestionuje w istocie zasadność odmowy wydania skarżącemu wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, zasadzając jego sedno na naruszeniu przez Sąd art. 218 § 1 kpa. Tymczasem – jak wynika ze sprawy – WSA w Szczecinie przepisu tego nie stosował, a wręcz przeciwnie – zanegował w ogóle przy wydawaniu wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej możliwość stosowania trybu zaświadczeniowego, regulowanego w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że odmowa wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a więc w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jako negatywnego rozstrzygnięcia organu w sprawie, w której jeśli organ administracji publicznej może uczynić zadość wnioskowi strony, czyni to w formie czynności materialno – technicznej. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę.
Wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, jakkolwiek są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej, to jednak nie stanowią zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 kpa. Wobec tego odmowa ich wydania nie może nastąpić w formie postanowienia, podejmowanego na podstawie art. 219 kpa. W rozpoznawanej sprawie w rzeczy samej doszło do wydania postanowień w trybie tego przepisu, co niewątpliwie jest uchybieniem, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ani ich forma, ani zawarte w nich rozstrzygnięcia nie odmawiają im waloru decyzji administracyjnych.
Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, wskazują natomiast, w jakiej formie starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, oraz że każdy może żądać udostępnienia informacji w nim zawartych (art. 24 ust. 3 i 4). Również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) kwestii tej nie regulują. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 kpa).
Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.
Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się także, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych, stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.
Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).
Tak też jest w przypadku wydawania przez starostę wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej. Dlatego też, przyjąć należy, że przepisy art. 24 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do podejmowania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nie można uznać, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, wszak także i ten przepis nie był przez Sąd I instancji stosowany. Niniejsza sprawa dotyczy wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, a właściwy w niej organ czynił to na podstawie ujętych w operacie ewidencyjnym informacji, gdyż tylko na jego podstawie może to uczynić. Skoro brak w nim informacji pozwalających na pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, to trudno w takiej sytuacji zobligować organ do wydania wypisu i wyrysu, zgodnie z wnioskiem strony, w oparciu o dołączony do wniosku odpis wyroku. Strona może domagać się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków (aktualizacja danych), przedkładając stosowne dokumenty, jednak jest to zupełnie inna sprawa, załatwiana w odrębnym postępowaniu, niniejsze zaś dotyczyło wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów w oparciu o istniejące w operacie ewidencyjnym dane.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.