Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 675/19 oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz M. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 92, art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 50 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta M., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2 079 m2, będącej własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, na dwie działki: nr [...] o powierzchni 1 832 m2 i nr [...] o powierzchni 247 m2.
Organ I instancji wskazał, że podziału dokonano na wniosek właściciela i został on pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza M. z [...] listopada 2014 r., a powstałe w wyniku podziału działki posiadają bezpośrednio dostęp do drogi publicznej.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, powoływany dalej jako "GDDKiA", wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a., art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 94 ust. 1 u.g.n.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wstępny projekt podziału działki w zakresie braku sprzeczności z przepisami odrębnymi został zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Burmistrza M. z [...] listopada 2014 r. nr [...], które postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2015 r. nr [...] zostało utrzymane w mocy. Skarga GDDKiA na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 402/15. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 381/16 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez GDDKiA od powyższego wyroku.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, zastosowanie w sprawie znajduje zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 110 w związku z art. 126 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wyjątkiem od tej zasady może być zmiana postanowienia wskutek samokontroli przeprowadzonej z uwagi na wniesienie zażalenia. Konsekwencją tego jest założenie, że organ administracyjny nie może oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych, niż te, które wynikają z ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Organ administracyjny nie może zatem odmówić zatwierdzenia podziału ze względu na niezgodność z przepisami odrębnymi, kiedy wcześniej postanowieniem pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału taką zgodność ustalił.
W odpowiedzi na zarzut strony zawarty w odwołaniu, Kolegium przypomniało, że przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej, ponieważ nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionego w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. poz. 2663) jedynie w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a (działki rolne i leśne) i art. 95 u.g.n. (działki dzielone niezależnie od miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy), we wniosku należy wskazać cel dokonania podziału nieruchomości. Dlatego też cel podziału wskazany przez Starostę we wniosku o podział, zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., pozostaje poza zakresem oceny organów zatwierdzających podział działki pod kątem jego niesprzeczności z przepisami odrębnymi. Ponadto decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny nie ingeruje w prawo wykonywania zarządu przez GDDKiA, czyli nie narusza uprawnień przyznanych zarządcy określonych w art. 43 ust. 2 u.g.n. Na podstawie powyższej decyzji podziałowej nie dochodzi do zmian w użytkowaniu i korzystaniu z działki nr [...] przez zarządcę, a cel wskazany przez właściciela dokonania podziału, czyli "wyodrębnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym nr [...] i sprzedaż na rzecz najemcy" należy uznać za czynność przyszłą. W ocenie Kolegium również rozstrzyganie obecnie kwestii braku dostępu do drogi publicznej, po sprzedaży nowowydzielonej działki należy uznać za przedwczesne.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że analiza przepisów u.g.n. wskazuje, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące podział, nie może odmówić podziału nieruchomości wbrew opinii, gdyż oznaczałoby to naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że postanowieniem Burmistrza M. z [...] listopada 2014 r. nr [...] zaopiniowano pozytywnie wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne. Ponadto nie straciło aktualności z powodu upływu czasu.
W ocenie Sądu organ we wskazanym wcześniej zakresie jest związany postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału nieruchomości, co jeszcze nie oznacza, że postanowienie to rodzi skutek w postaci niemożności wydania negatywnej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wbrew jednak twierdzeniu strony skarżącej Kolegium takiego stanowiska nie zajęło. Wskazało tylko, że zgodność projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi została przesądzona w postanowieniu opiniującym, oraz że przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowi przepisu odrębnego w procedurze podziału nieruchomości.
Sąd wskazał dalej, że trafnie strona skarżąca podniosła, że błędnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, że "rozstrzyganie kwestii braku dostępu do drogi publicznej po sprzedaży nowowydzielonej działki uznać należy za przedwczesne". Sąd nie zgodził się jednak, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uchybienie to ma wpływ na jej wynik. Projektowany podział nie narusza art. 93 ust. 3 u.g.n., ponieważ obie projektowane do wydzielenia działki położone są przy ul. [...] w M., a zatem posiadają dostęp do drogi publicznej. Kwestia natomiast wybudowania dodatkowego zjazdu z ulicy na działkę nr [...] nie musi być rozstrzygana jednocześnie z podziałem nieruchomości, lecz może być przedmiotem odrębnego, przyszłego postępowania. Wskazane uchybienie Kolegium stanowi zatem naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."
Sąd uznał za nietrafny kolejny zarzut skargi naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n. przez uznanie, że cel, dla którego dokonywany jest podział, pozostaje w całości poza zakresem oceny organu w postępowaniu podziałowym. Sąd wyjaśnił, że przepis ten odnosi się wyłącznie do kwestii podziału nieruchomość zabudowanej budynkiem mającym jednocześnie z działką ulec podziałowi. Brak w nim odniesienia do celu podziału. Do celu podziału odnosi się art. 93 ust. 2a u.g.n., który dotyczy jednak nieruchomości rolnych i leśnych. Natomiast w art. 95 pkt 1 u.g.n. wyliczono cele, kiedy nastąpić może podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział nieruchomości w sposób niezależny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyjątkiem od ogólnej reguły, o jakiej była mowa powyżej i oznacza, że podział taki może zostać zatwierdzony tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 95 pkt 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie wnioskowany podział nie dotyczy nieruchomości rolnej czy leśnej oraz nie jest dokonywany niezależnie od ustaleń planu. Sąd przyznał zatem rację Kolegium, że nie było podstaw do badania tej kwestii w niniejszym postępowaniu.
Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skargi niewyjaśnienia, czy proponowany podział jest podziałem budynku i tym samym naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n. Sąd wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy projektowany podział nieruchomości powoduje podział znajdującego się na niej budynku. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości linie geodezyjne projektowanych działek przebiegać mają pomiędzy ścianami dwóch stykających się budynków. Nie dochodzi bowiem wówczas do podziału budynku na dwie części. Z analizy akt sprawy, w szczególności mapy z projektem podziału nieruchomości oraz treści księgi wieczystej, wynika, że w kontrolowanej sprawie linia podziału przebiega między dwoma stykającym się budynkami. Wskazuje na to fakt, że obu obiektom nadane zostały odrębne identyfikatory budynków, tj. [...] oraz [...].
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sam fakt położenia działek powstałych w wyniku podziału, przy ul. [...] w M., świadczy o tym, że w rozumieniu przepisów prawa, mają one dostęp do drogi publicznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego art. 93 ust.3 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Jeśli chodzi o ten ostatni przepis wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jako objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego - został wskazany nie art. 8 pkt 4, ale art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Analiza powołanej argumentacji na poparcie zarzutu w tym zakresie wskazuje, że skarżącemu kasacyjnie w istocie chodziło o przepis art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i zgodnie z tym wzorcem została dokonana jego kontrola sądowa.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższych przepisów w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni prowadzącej do uznania, że sam fakt położenia działek powstałych w wyniku podziału przy ul. [...] w M. świadczy o tym, że w rozumieniu przepisów prawa, mają one dostęp do drogi publicznej, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 93 ust. 3 u.g.n. z pominięciem przepisów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie o drogach publicznych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że według stanowiska Sądu I instancji należy przyjąć, że działki wydzielone w wyniku podziału mają dostęp do drogi publicznej o charakterze bezpośrednim, przy czym Sąd nie zawarł w tym zakresie żadnej pogłębionej analizy prawnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie należy zatem sięgnąć do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Określenie "bezpośredni dostęp do drogi publicznej" zostało zaś zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym bezpośredni dostęp nieruchomości do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizowany jest przez zjazd. Końcowo skarżący kasacyjnie uznał, że nie jest sporne w sprawie, że działka nr [...] nie jest połączona z drogą publiczną przez zjazd pod względem prawnym i faktycznym, co oznacza, że nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że posiada ona dostęp do drogi publicznej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Z powyższego unormowania wynika w sposób oczywisty, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowotworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z potrzebami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na gruncie powyższych ustaw w ramach dostępu do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo dostęp bezpośredni - gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej oraz dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2588/2000 z glosą W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka OSP 2007 nr 7-8 poz. 79; M. Durzyńska "Podział nieruchomości a dostęp do drogi publicznej", Rejent nr 6 z 2010 r., s. 13-15).
Dostęp do drogi publicznej nie oznacza jednak, że do każdej działki przylegającej do drogi musi zostać w ramach inwestycji drogowej zaprojektowany i wybudowany zjazd. Przecież nawet ustanowienia służebności drogowej u.g.n. nie wiąże z obowiązkiem wybudowania zjazdu. Właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, jeśli będą takie potrzeby, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, będzie mógł we własnym zakresie wybudować taki zjazd po spełnieniu ustawowych wymogów. Jak zauważa się w doktrynie (por. Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015) art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 u.g.n. wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 466/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd I instancji naruszył wskazane dyrektywy interpretacyjne, w konsekwencji czego ustalił niewłaściwe rozumienie normy prawnej. Oznacza to, że rozumienie art. 93 ust. 3 u.g.n. przedstawione w skardze kasacyjnej nie może być uznane za prawidłowe. Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z art. 93 ust. 3 u.g.n., czyli nie można mu skutecznie zarzucić mylnego rozumienia określonej normy prawnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.