Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 217/04 oddalił skargę Z. I. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. nr [...], na podstawie wyników przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego, orzekł o udzieleniu Z. I. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Komisja uznała, że rzeczoznawca majątkowy Z. I., sporządzając na zlecenie Gminy Ż. operaty szacunkowe z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r. dotyczące tych samych nieruchomości naruszył przepis art. 175 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 48, poz. 543 z późn. zm.) poprzez działanie sprzeczne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami § 5 ust 1, § 6 ust 1 i 2, § 23 ust 1, § 35 ust 1 i 3, § 36 ust 1 pkt 5, 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Ponadto rzeczoznawca majątkowy rażąco naruszył standardy zawodowe (III.3 pkt 2, Vll.1 pkt 1.4 i 2, Vll.2) oraz kodeks etyki (§ 1 ust 1 i § 2 ust 1). Powyższe operaty były sporządzone w celu ustalenia wysokości opłaty z tytułu zwrotu wartości nieruchomości w związku ze zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 5 sierpnia 2003 r. Z. I. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zarzuty wobec jego działalności są niesłuszne, a czynności szacowania w przedmiotowym operacie szacunkowym zostały wykonane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi oraz ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że do porównania przyjęto trzy transakcje:
"C1 (transakcja 1): strony transakcji - osoba fizyczna, tryb sprzedaży - wolny rynek, data transakcji styczeń 2000 r., akt notarialny Rep 642/2000;
C2 (transakcja 2): strony transakcji - osoba fizyczna, tryb sprzedaż - wolny rynek, data transakcji luty 2000 r., akt notarialny Rep 772/2000;
C3 (transakcja 3): strony transakcji - osoba fizyczna, tryb sprzedaż - wolny rynek, data transakcji sierpień 2000 r., akt notarialny Rep 9197/2000".
W związku z powyższym, ponownie rozpatrując sprawę, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia [...], nr [...] zwrócił się do Powiatowego Zakładu Katastralnego w W. o zidentyfikowanie wskazanych przez stronę transakcji, bowiem na podstawie powyższych danych nie można było stwierdzić, w którym operacie szacunkowym wykorzystane zostały te dane oraz przy wycenie której nieruchomości.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 grudnia 2003 r., nr [...] przekazano tylko akt notarialny (Rep. A nr 642/2000) dotyczący sprzedaży przez spółdzielnię osobie fizycznej nieruchomości rolnej o powierzchni 14 ha za cenę 35.000 zł. W tej sytuacji, organ uznał, że skarżący przedstawił transakcje, które nie miały żadnego związku ze sporządzonymi przez siebie operatami szacunkowymi. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że twierdzenia skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą żadnych nowych okoliczności i dowodów w sprawie, lecz stanowią polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom strony zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedmiotem postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie była ocena operatu szacunkowego, lecz ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy wywiązał się z ustawowych obowiązków określonych w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy sporządzeniu operatów szacunkowych z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r. Uznając, że brak jest podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji z dnia 6 czerwca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 7, 77, 80 kpa i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że sporządził datowane na 5 listopada 2000 r. i październik 2001 r. operaty szacunkowe, jednakże jego zdaniem powyższe operaty sporządzone były wyłącznie w celach informacyjnych dla gminy Ż. i nie miały żadnego związku z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w Warszawie w sprawie operatów sporządzonych w celu zabezpieczenia wierzytelności kredytowej, a w związku z tym nie powinny być badane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Ponadto organ błędnie uznał, że jego twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wnosiły nowych okoliczności i dowodów w sprawie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż niedopuszczalne jest zarzucanie Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, (którego kompetencje i zadania z dniem 1 stycznia 2004 r. przejął Minister Infrastruktury zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 25, poz. 253), naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie dokonania oceny prawidłowości w wycenach dotyczących wartości tej samej nieruchomości, bowiem stosownie do powołanego przepisu, kompetencje do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należą do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu administracji publicznej.
Do właściwości Ministra Infrastruktury należy natomiast wszczynanie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a później na podstawie zgromadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej materiału dowodowego, orzekanie o umorzeniu postępowania lub o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego jednej z kar dyscyplinarnych. Do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie jest konieczna opinia organizacji zawodowej dyskwalifikująca operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem te dwa postępowania są od siebie niezależne.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyjaśnił także, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie posiada kompetencji do określania wartości nieruchomości, bowiem na mocy art. 174 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedyną osobą, której przysługuje prawo szacowania nieruchomości jest rzeczoznawca majątkowy i zgodnie z art. 156 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej bada jedynie wywiązywanie się przez rzeczoznawcę majątkowego z ustawowych obowiązków określonych w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przekazuje swoje wnioski wraz z aktami sprawy Ministrowi Infrastruktury.
Również w przedmiotowej sprawie Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie odniosła się do wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego Z. I. w operatach szacunkowych z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r., jednakże w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego stwierdziła rażące naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa i standardów zawodowych, które miało wpływ na wynik wyceny.
Natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ uznał za bezzasadny, bowiem jak wyjaśnił, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywatela. Tym bardziej, że w ocenie organu ustalony stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości skarżącego, a jego subiektywne odczucie, że przedmiotowe operaty szacunkowe sporządził zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
W myśl art. 194 ust 1 i 2 i 195 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) według treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o zastosowaniu kar dyscyplinarnych z tytułu odpowiedzialności zawodowej orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w drodze decyzji, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.
Postępowanie wyjaśniające odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu reguluje rozdział 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745).
Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie z opinii Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z. I. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków określonych w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzaniu operatów szacunkowych z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r. (bez podania dnia), naruszając przy sporządzaniu powyższych operatów, standardy zawodowe i zasady etyki zawarte w kodeksie etyki. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. I. przedstawił transakcje, które nie miały żadnego związku ze sporządzonymi przez niego operatami szacunkowymi.
Poza tym przedłożone transakcje nie mogły być przedmiotem badania przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, gdyż zakres jej uprawnień tego nie obejmuje.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ orzekając w zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 6 czerwca 2003 r. nie naruszył prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. I., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości i zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej. (Dz. U. Nr 115 poz. 745) w związku z art. 197 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) poprzez jego nie zastosowanie i nie umorzenie postępowania wyjaśniającego, mimo, iż upłynęły 3 lata od zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania.
- § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115 poz. 745) w związku z art. 197 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) poprzez niedostateczne wskazanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutów, które powinny być zbadane w postępowaniu wyjaśniającym dotyczące niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- naruszenie przepisów postępowania
- art. 7 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także przepis art. 157 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) przez zaniechanie dokonania oceny prawidłowości w wycenach dotyczących wartości tej samej nieruchomości oraz pominięcie treści argumentów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż skarżący uprawdopodobnił, iż nie naruszył ustawowych obowiązków określonych w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzaniu operatów szacunkowych z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na przepis § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115 poz. 745), który nakłada na Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa obowiązek umorzenia postępowania wyjaśniającego po upływie 3 lat od zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania. Skarżący podniósł, że sporządził operat szacunkowy w dniu 5 listopada 2000 r. Decyzja o udzieleniu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy utrzymująca w mocy decyzję z 6 czerwca 2003 r. wydana została przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...]. W związku z tym skarżący uważa, że obowiązkiem organu administracji było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej powołał się na § 39 wskazanego wyżej rozporządzenia, z którego wynika, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kierując do Komisji Zawodowej wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wskazuje zarzuty, które powinny być zbadane w postępowaniu wyjaśniającym dotyczące niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty te wraz z podstawą podjęcia postępowania winny być szczegółowo sformułowane, a Komisja zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia ma jedynie obowiązek ich zbadania. W ocenie skarżącego organ administracji nie wywiązał się z ustawowych obowiązków.
Precyzując zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie dokonania oceny prawidłowości w wycenach dotyczących wartości tej samej nieruchomości, Z. I. wskazał, że uprawdopodobnił, iż nie naruszył ustawowych obowiązków określonych w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzaniu operatów szacunkowych z dnia 5 listopada 2000 r. i października 2001 r., a wszelkie dokumenty potwierdzające stan prawny i faktyczny nieruchomości, takie jak dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych, planów miejscowych oraz dokumentację fotograficzną skarżący otrzymał od zamawiającego i dołączył do oryginału operatu, który to egzemplarz znajduje się u zamawiającego. Organ prowadzący postępowanie oparł się natomiast na treści przesłanej kopii operatu, zamiast na oryginalnym egzemplarzu wyceny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych. W związku z tym, ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, którym w tej sprawie uczyniono określone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepis art. 157 ustawy o gospodarce gruntami.
Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, mając na uwadze przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, a więc przepisy powołanej ustawy. Sąd administracyjny, kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego, przeprowadza w ramach określonych przepisami wskazanej ustawy. Natomiast nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie zarówno w podstawie skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano, jaki przepis lub przepisy z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone i jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy, lecz poprzestano na wymienieniu określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z tych przepisów, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że kompetencja do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten nie był w tej sprawie stosowany, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.
Jako nietrafny uznać należy zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z § 43 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującego w okresie orzekania przez organy dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), Wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej umarza postępowanie wyjaśniające, jeżeli upłynęły 3 lata pod zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że operaty szacunkowe sporządzono w dniu 5 listopada 2000r. i w październiku 2001r. Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zostało wszczęte na wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 kwietnia 2002 r. Zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 24 lipca 2002 r. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające zakończyła w dniu 6 grudnia 2002 r., a więc przed upływem 3 lat od sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 5 listopada 2000r. Nie zachodziły zatem podstawy do zastosowania w tej sprawie wskazanego jako naruszony § 43 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie postępowania wyjaśniającego, a nie etapu podejmowania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia § 39 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie wskazał sposobu naruszenia tego przepisu, czy była to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutów, które powinny być zbadane w postępowaniu wyjaśniającym było niedostateczne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej lub też stawiania hipotez co do tego, w jaki sposób określony przepis został naruszony.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jedynie podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 kwietnia 2002 r. o wszczęcie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego w stosunku do Z. I., spełniał warunki określone w § 39 ust. 2 powołanego rozporządzenia.
Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w sporządzonych przez skarżącego operatach szacunkowych z 5 listopada 2000 r. i października 2001 r. miało miejsce niedotrzymanie przez niego, jako rzeczoznawcę majątkowego obowiązków ustawowych, określonych w art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną oddalił.