Postanowienie NSA z 3 lipca 2019 r., I OW 2/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 grudnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta [...] i Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Teresa Zyglewska przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski sprawozdawca
Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz) na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] oraz Ośrodkiem Pomocy Społecznej Miasta i Gminy w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.M. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że S.M. (dalej zainteresowana) zamieszkiwała bez zameldowania w [...] w lokalu mieszkalnym należącym do jej syna. Z uwagi na fakt, że nie mogła sama funkcjonować w środowisku, gdyż zagrażała swojemu życiu i bezpieczeństwu, a zarówno rodzina jak i Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej Ośrodek w [...]) nie były w stanie zapewnić jej opieki, wystąpił do Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich o umieszczenie S.M. w domu pomocy społecznej bez jej zgody.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] (dalej postanowienie [...]), Sąd Rejonowy w [...] orzekł, że S.M. powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej bez jej zgody.

W związku z powyższym decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Ośrodek w [...] skierował S.M. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Dnia 28 grudnia 2017 r. w placówce tej umieszczono zainteresowaną na mocy decyzji z [...] grudnia 2017 r. nr [...] [Dyrektora] Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...].

W bieżącym [2018] roku S.M. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich o zmianę postanowienia [...].

Dnia 30 listopada 2018 r. do Ośrodka w [...] wpłynęło pismo DPS w [...] wraz z kserokopią prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] [uchylającego postanowienie [...], k. 19 akt administracyjnych].

W związku z powyższym Ośrodek w [...] wydał decyzję wygaszającą pobyt [decyzja z [...] grudnia 2018 r. nr [...], dalej decyzja z [...] grudnia 2018 r.] i decyzję wygaszającą odpłatność za pobyt [decyzja z [...] grudnia 2018 r. nr [...]] S.M. w DPS z dniem 1 grudnia 2018 r.

Decyzją [...] grudnia 2018 r. nr [...] [Dyrektor] PCPR w [...] wygasił z dniem 1 grudnia 2018r. umieszczenie zainteresowanej w domu pomocy społecznej.

Dnia 18 grudnia 2018 r. Ośrodek w [...] otrzymał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zawiadomienie o przekazaniu według właściwości wniosku S.M. w sprawie skierowania do DPS w [...] do 31 stycznia 2019 r. Zainteresowana zaadresowała wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], gdzie ww ma ostatnie stałe zameldowanie. Zainteresowana przebywała w [...] w mieszkaniu należącym do jej syna bez zameldowania. Mieszkanie to kilka miesięcy temu sprzedano i ww nie ma możliwości dalszego w nim zamieszkiwania.

Ośrodek w [...] uważa, że nie jest właściwym organem do rozpatrzenia owego wniosku, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). Oba te przepisy ściśle ze sobą korespondują i wynika z nich, że do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej właściwą miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do DPS.

W ocenie Ośrodka w [...] art. 101 ust. 6 ups w tej konkretnej sprawie nie ma zastosowania, bowiem decyzją z [...] grudnia 2018 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji o skierowaniu S.M. do domu pomocy społecznej z dniem 1 grudnia 2018 r. (k. 2-3 akt sądowych).

Działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniósł odpowiedź na wniosek Burmistrza Miasta [...]. Organ wskazał, że decyzja wygaszająca decyzję o skierowaniu wydana została przez MOPS w [...] dnia [...] grudnia 2018 r., a decyzję PCPR w [...] dotyczącą wygaśnięcia decyzji o umieszczeniu w DPS zainteresowanej wydano dnia [...] grudnia 2018 r. Wniosek DPS w [...] o objęcie pomocą zainteresowanej wpłynął do MOPS w [...] dnia 12 grudnia 2018 r. - należy przyjąć, że decyzja dotycząca pobytu zainteresowanej w DPS w dniu tym nie mogła być prawomocna.

Abstrahując od powyższego należy przyjąć, że Burmistrz Miasta [...] nie jest właściwy do załatwienia jakichkolwiek spraw zainteresowanej ze względu na to, że zgodnie z art. 101 ust. 6 ups do załatwienia spraw z zakresu pomocy społecznej dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która wydała decyzję o skierowaniu. Bez znaczenia jest: sprzedaż mieszkania, w którym zamieszkiwała; czy była w nim zameldowana czy też nie. W sytuacji mieszkańca DPS właściwą zostaje gmina, która go skierowała.

W opinii Ośrodka w [...] niezgodnym z duchem prawa byłoby rozwiązanie, w którym Gmina [...] z racji zlokalizowania na jej terenie domu pomocy społecznej, prowadzonego przez powiat, ponosiłaby koszty pomocy osobom, które są tam umieszczone przez inne gminy (k. 23-24 akt sądowych).

Działając w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pismem z 12 marca 2019 r. podniósł, że jak wynika z ustaleń organu, zainteresowana obecnie nadal zamieszkuje w DPS w [...]. Została tam ona skierowana decyzją OPS w [...], którą następnie wygaszono, w związku ze zmianą orzeczenia Sądu Rodzinnego o umieszczeniu strony w DPS.

S.M. była zameldowana na pobyt stały na terenie Gminy [...] w latach od [...] 1975 do [...] 2008 i od [...] 2008 do [...] 2009 r. Bezpośrednio przed umieszczeniem zainteresowanej w DPS [w [...]], zamieszkiwała ona w [...]. Po umieszczeniu jej w DPS, miejsce zamieszkania zainteresowanej zmieniło się na [...], gdzie zlokalizowana jest owa placówka.

Strona mimo wygaśnięcia decyzji kierującej pozostała w DPS i mieszka tam do dnia dzisiejszego. Tym samym strona posiada miejsce zamieszkania (DPS spełnia wszelkie kryteria lokalu mieszkalnego) i nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tym samym tut. Organ nie jest właściwy do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Do pisma organ dołączył notatkę urzędową, z której wynika że S.M. przebywała na dzień 25 lutego 2019 r. w DPS w [...] - ustalenia te dokonał w oparciu o rozmowę telefoniczną z pracownikiem OPS w [...] (k. 28, 29 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa). Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny między Burmistrzem Miasta [...] oraz Burmistrzem Miasta [...]. Żaden z wymienionych organów nie uważa się za właściwy do rozpoznania wniosku S.M. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w [...].

Odnosząc się do stanowiska dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] należy w tym miejscu pokreślić, że niniejsze postępowanie ograniczone jest jedynie do wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosku o skierowanie do DPS. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza zatem ani o wyniku stosownego rozstrzygnięcia, ani - tym bardziej - o ewentualnych kosztach pobytu zainteresowanej w DPS.

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej ups) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ups właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Wyjątkiem jest sytuacja określona w ust. 6 - dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (w sprawie nie znajduje zastosowania ust. 2 i 3).

S.M. została skierowana do DPS w [...] decyzją Burmistrza Miasta [...]. Istotne jest jednak, że przedmiotowe rozstrzygniecie zostało wygaszone z dniem 1 grudnia 2018 r. decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Wniosek zainteresowanej - leżący u podstaw rozpatrywanego sporu o właściwość - został zawarty w piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r. (k. 22 akt administracyjnych).

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania (wyrok NSA z 12. 3.2014 r. I OSK 348/13, cbosa, akceptowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 601, nb 11 do art. 108). Decyzja z [...] grudnia 2018 r. skutkowała wygaśnięciem decyzji o skierowaniu zainteresowanej do DPS w [...], z mocą od 1 grudnia 2018 r. Bez znaczenia pozostaje, że decyzja z [...] grudnia 2018 r. nie była ostateczna w dacie wniesienia wniosku przez S.M., gdyż na mocy art. 108 § 1 kpa weszła do obrotu prawnego wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wniosek S.M. został tym samym wniesiony po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą uprzednio zainteresowana została skierowana do DPS.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że decyzja kierująca do DPS zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym (postanowienia NSA z: 20.10.2011 r. I OW 110/11; 15.6.2012 r. I OW 56/12; 15.5. 2014 r. I OW 48/14; 21.2, 2017 r. I OW 240/16; 5.10. 2017 r. I OW 122/17; 13.4.2018 r. I OW 260/17; 27.11.2018 I OW 260/17, cbosa). Wobec wyeliminowania z obrotu decyzji kierującej, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 6 ups.

Wskazanie organu właściwego uzależnione jest zatem od miejsca zamieszkania zainteresowanej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 kc. Stosownie do tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swych czynności życiowych w danej miejscowości.

Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej jest [...], bowiem w niej zainteresowana ześrodkowała swe czynności życiowe. Zainteresowana mieszka w [...] od [...] grudnia 2017 r. (wyraża przy tym wolę dalszego mieszkania w DPS w [...]); jej stan zdrowia (osoba głuchoniema, zaburzenia urojeniowe i zaburzenia osobowości, umiarkowany stopień niepełnosprawności), wiek (ponad 75 lat), stan rodzinny (wdowa, brak kontaktów z rodziną), a także fakt, że "nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie, nie chce korzystać z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji oraz leczenia, a brak takiej opieki zagraża życiu opiniowanej"; "Pani M. po opuszczeniu placówki będzie osobą bezdomną... do mieszkania w którym przebywała przed przyjęciem nie może powrócić" (k. 1, 4, 5 i nast., opinia sądowo-psychiatryczna - k. 6, k. 7, 8, 11, 13, 19, 22 i nast. akt administracyjnych; k. 29 akt sądowych) świadczą, że ześrodkowała swe osobiste i majątkowe interesy - adekwatne do wieku i stanu zdrowia - w [...]. Pozwala to przyjąć, że przebywa w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 kc (postanowienie NSA z 15.3.2011 r. I OW 185/10, cbosa).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Burmistrza Miasta [...].