Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Oława wnioskiem z dnia 8 lutego 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Otwocka w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o nienależnie pobranych zasiłkach pielęgnacyjnych oraz rozpoznania wniosku P. L. o rozłożenie na raty nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Oławie wypłacał świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego dla E. L., zam. [...], na podstawie kolejnego wniosku złożonego w dniu 23 stycznia 2012 r. stanowiącego kontynuację orzeczenia. Zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe świadczenie zostało przyznane na okres od 1 stycznia 2012 r. bezterminowo w kwocie po 153 zł miesięcznie. Wnioskodawca jako formę przekazywania środków wskazał rachunek bankowy w S. S.A.
W trakcie weryfikacji zasiłków pielęgnacyjnych, w związku z jego podwyżką ustalono, że E. L. nie żyje. Na podstawie przesłanego z Urzędu Stanu Cywilnego aktu zgonu wynika, że zmarł on w dniu 26 lipca 2012 r. O powyższej sytuacji organ nie został wcześniej poinformowany i świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego były przelewane na konto wskazane przez zmarłego do października 2018 r. Zgodnie z art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", wystąpiono do banku o zwrot kwoty 11.475 zł za okres od sierpnia 2012 r. do października 2018 r.
Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Oławie wypłacał świadczenia dla Z. L., zam. [...], na podstawie wniosku złożonego w dniu 17 listopada 2009 r. Zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. powyższe świadczenie zostało przyznane na okres od 1 października 2009 r. bezterminowo, w kwocie po 153 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni jako formę przekazywania środków wskazała rachunek bankowy w S. S.A.
W trakcie weryfikacji zasiłków pielęgnacyjnych, w związku z jego podwyżką ustalono, że Z. L. nie żyje. Na podstawie przesłanego z Urzędu Stanu Cywilnego aktu zgonu wynika, iż zmarła ona w dniu 3 czerwca 2010 r. O powyższej sytuacji organ nie został wcześniej poinformowany i świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego były przelewane na konto wskazane przez zmarłą do października 2018 r. Zgodnie z art. 30a ustawy o świadczeniach wystąpiono do banku o zwrot kwoty 15.453 zł za okres od czerwca 2010 r. do października 2018 r.
Z uwagi na tajemnicę bankową organ wypłacający świadczenia nie miał możliwości ustalenia kto pobierał z konta środki przelewane po dacie zgonu E. L. i Z. L. Wobec tego, że zachowanie osoby, która dysponowała tymi środkami finansowymi wypłacanymi po dacie zgonu osób uprawnionych, nosi znamiona przestępstwa, w dniu 2 kwietnia 2019 r. skierowano sprawę do Prokuratury Rejonowej w Oławie. Zawiadomienie dotyczyło możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę MOPS w Oławie, a tym samym na szkodę budżetu państwa, przez sprawcę nieznanego w związku ze świadczeniami wypłacanymi na rzecz E. L. W dniu 24 kwietnia 2019 r. skierowano do Prokuratury Rejonowej w Oławie zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie, a tym samym na szkodę budżetu państwa, przez sprawcę nieznanego w związku ze świadczeniami wypłacanymi na rzecz Z. L. W dniu 4 grudnia 2020 r. telefoniczne z MOPS w Oławie skontaktował się P. L., który jest synem zmarłych Z. i E. L. i to on dysponował środkami przekazywanymi tytułem zasiłku pielęgnacyjnego rodziców.
Podczas przeglądania akt postępowania karnego w dniu 15 grudnia 2020 r. dotyczącego tej sprawy w Prokuraturze, ustalono, że P. L. jest osobą, której postawiono zarzuty karne w związku z tą sprawą, a tym samym osobą, do której w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. należy skierować decyzję o nienależnie pobranych świadczeniach i zobowiązać ją do zwrotu tych świadczeń.
P. L., zam. [...] w dniu 4 grudnia 2020 r. skierował do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie wniosek o rozłożenie zadłużenia na raty.
W ocenie wnioskodawcy zainteresowany nie jest mieszkańcem miasta Oława zatem Burmistrz Miasta Oława nie jest organem właściwym do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. jak i nie jest właściwy do rozpoznania wniosku P. L. o rozłożenie zadłużenia na raty. W związku z powyższym w dniu 21 grudnia 2020 r. przekazał akta sprawy oraz wniosek o rozłożenie na raty P. L. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Otwocku zgodnie z właściwością miejscową.
W dniu 2 lutego 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie wpłynęły zwrócone przez Prezydenta Miasta Otwocka akta sprawy. W piśmie przewodnim z dnia 15 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Otwocka uznał, że nie wypłacał zasiłków pielęgnacyjnych E. i Z. L., nie jest zatem właściwy do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach i co za tym idzie, nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie rozłożenia należności na raty.
Z tego względu Burmistrz Miasta Oława wniósł o rozstrzygniecie powstałego sporu i wskazanie Prezydenta Miasta Otwock jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy P. L. dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i rozłożenia powstałego zadłużenia na raty.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Otwock wskazał, że właściwym do realizacji zasiłków pielęgnacyjnych był Burmistrz Miasta Oława - jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania E. i Z. L. oraz jako organ właściwy wypłacający świadczenia, do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych przy zaistnieniu okoliczności wypłaty świadczeń innej osobie niż osoba wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
Wobec powyższego, Prezydent Miasta Otwocka, który nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania i wypłaty świadczeń rodzinnych, nie uznaje się za organ właściwy do wydania decyzji w sprawie o nienależnie pobranych świadczeniach oraz do rozpoznania sprawy w przedmiocie rozłożenia tychże na raty. Istotnym w tym przypadku jest fakt, że zasiłki pielęgnacyjne wypłacane były przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Oławie do czasu uzyskania informacji o śmierci świadczeniobiorców i zatwierdzeniu przez dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie: 1) w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji wygaszającej decyzję przyznająca zasiłek pielęgnacyjny dla E. L., 2) w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji wygaszającej decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny dla Z. L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) miasto i gmina Oława znajduje się w powiecie oławskim (część I poz. 15 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu obejmuje powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski i wrocławski oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław. Miasto Otwock znajduje się natomiast w powiecie otwockim (część VII poz. 17 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obejmuje powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, sochaczewski, warszawski zachodni, wołomiński i żyrardowski oraz miasto na prawach powiatu - m.st. Warszawa (§ 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.).
Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz Miasta Oława i Prezydent Miasta Otwocka, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Przed odniesieniem się do kwestii merytorycznych, należy zwrócić uwagę na stan faktyczny, na tle którego zaistniał przedmiotowy spór. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta Oława orzekł o przyznaniu Z. L., zamieszkałej w Oławie przy ul. [...], świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. bezterminowo, natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. takie samo świadczenie w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 r. bezterminowo zostało przyznane na rzecz E. L., również zamieszkałego w Oławie przy ul. [...]. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji o zmianie miejsca zamieszkania świadczeniobiorców w okresie pobierania wskazanych zasiłków pielęgnacyjnych. Na skutek uzyskanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznych informacji ustalono, na podstawie przesłanych przez Urząd Stanu Cywilnego w Oławie odpisów skróconych aktów zgonu, że Z. L. zmarła w Oławie dniu 3 czerwca 2010 r., natomiast E. L. zmarł w Oławie w dniu 26 lipca 2012 r. Pomimo śmierci świadczeniobiorców ww. zasiłki pielęgnacyjne były wypłacane na rachunek bankowy należący do P. L., który w dniu 4 grudnia 2020 r. poinformował organ, że to on dysponował środkami przekazywanymi tytułem zasiłków pielęgnacyjnych zmarłych rodziców i skierował wniosek o rozłożenie zadłużenia na raty.
Burmistrz Miasta Oława podkreślił, że P. L. nie jest mieszkańcem miasta Oława, a zatem organ ten nie jest właściwy w sprawie, natomiast zdaniem Prezydenta Miasta Otwocka pozostający z nim w sporze Burmistrz Miasta Oława jest organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania E. L. i Z. L. oraz jako organ wypłacający świadczenia.
Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy organem właściwym do wydania decyzji o nienależnie pobranych zasiłkach pielęgnacyjnych oraz rozpoznania wniosku P. L. o rozłożenie na raty nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanego w Otwocku czy też organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania E. L. i Z. L., który orzekł także o przyznaniu zasiłków i wypłacający te świadczenia.
Przedstawienie stanu faktycznego i zwrócenie uwagi na jego specyfikę stało się konieczne, ponieważ w art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych brak jest wyraźnej regulacji, która normowałaby podstawę do ustalenia właściwości do orzekania w sprawach nienależnie pobranych świadczeń. Wskazany przepis pod względem legislacyjnym wskazuje zatem istotne braki. Stąd, by ustalić właściwość rzeczową i miejscową w tym zakresie, należy odwołać się do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r., który – określając podstawy do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia ich na raty – używa pojęcia "organu właściwego, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń.". Z takiej regulacji wynika więc, że w tego typu sprawach orzekać będzie organ właściwy, czyli zgodnie z art. 3 pkt 11 u.ś.r. wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (por. P. Rączka [w:] T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 30).
W tym miejscu wskazać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, wyrażany na tle rozpoznawanych sporów o właściwość odnoszących się do stanów faktycznych, w których pomiędzy wydaniem decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, a decyzją orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu następuje zmiana miejsca zamieszkania tej samej strony, że jeżeli organ właściwy w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych (postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń) staje się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, to powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony (por. postanowienia z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OW 45/12, z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I OW 99/14, z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 148/14, z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 194/15, z dnia 13 września 2016 r. oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 303/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane postanowienia zapadły jednakże w odmiennym stanie faktycznym i zawarte w nich poglądy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. P. L. nie można bowiem uznać za świadczeniobiorcę czy też osobę ubiegającą się o świadczenie rodzinne, która zmieniła miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.ś.r. Poza sporem jest, że organem, który przyznał decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r. E. L. i Z. L. świadczenia w postaci zasiłków pielęgnacyjnych był, ze względu na ich miejsce zamieszkania, Burmistrz Miasta Oława. Świadczeniobiorcy zamieszkiwali w Oławie zarówno na dzień wydania ww. decyzji jak i w dniu śmierci na terenie tego miasta, a zatem nie zmieniła się właściwość organu do prowadzenia postępowania z uwagi na miejsce zamieszkania osób, którym świadczenie to zostało przyznane.
Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, mając na uwadze przestawiony stan faktyczny, nie można uznać, aby organem właściwym do dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych był inny organ niż ten, który wydał decyzje przyznające świadczenia rodzinne. Właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie nienależnie pobranych przez P. L. świadczeń, ze względu na miejsce zamieszkania w Oławie osób otrzymujących świadczenie, tj. E. L. i Z. L. (od dnia wydania decyzji przyznających świadczenia do dnia ich śmierci), jest Burmistrz Miasta Oława jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osób otrzymujących świadczenia, a nie tej, której świadczenia zostały w sposób nieuprawniony wypłacone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przeciwna, zmierzająca do wykazania, że skoro P. L. nie jest mieszkańcem miasta Oława, to organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Otwocka, nie zasługiwała na uwzględnienie.
W konsekwencji Burmistrz Miasta Oława będzie również uprawniony do rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych. Przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje bowiem jednoznacznie organ do prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu spłaty świadczeń nienależnie pobranych i jest nim organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie o nienależnie pobrane świadczenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.