Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta R. – Ośrodkiem Pomocy Społecznej w R. a Burmistrzem Miasta i Gminy P. – Miejsko – Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w P. i wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy P., jako organu właściwego do załatwienia wniosku L. B. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że L. B. złożył w dniu 15 kwietnia 2014 r. w Miejsko – Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Wnioskodawca oświadczył, że jest osobą bezdomną, bezrobotną.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca był ostatnio zameldowany w R. przy ul. [...]. Jest żonaty, ma pełnoletnią córką. Nie utrzymuje kontaktu z rodziną od 26 lat. Od roku 1988 mieszkał w hotelach robotniczych, "na budowach" lub u pracodawców. W okresie od listopada 2013 r. do stycznia 2014 r. był leczony w [...]. Po zakończeniu leczenia przebywa na terenie P. Od dnia 13 lutego 2014 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., jako osoba bezrobotna. Korzysta nieodpłatnie z miejsca noclegowego (zajmuje jedno łóżko w pokoju wieloosobowym – pomieszczeniu w suterenie domu przy ul. [...] w P., którego właścicielami są [...]). Pokój jest ogrzewany, brudny i zaniedbany, brak w nim podstawowych sprzętów. Wnioskodawca dysponuje dwoma talerzami, łyżką, widelcem, nożem i ubraniem, które ma na sobie. W pokoju nie ma wody, wc i łazienka są poza mieszkaniem. Przebywające tam osoby mogą korzystać z położonej w pobliżu pokoju wspólnej kuchni i łazienki.
W ocenie Prezydenta Miasta R., mimo że L.B. nie zadeklarował zamiaru stałego pobytu w gminie P. ani na terenie żadnej innej gminy, to w P. koncentrują się obecnie jego sprawy życiowe. Dlatego organem właściwym do udzielenia pomocy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy P. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Burmistrz Miasta i Gminy P. stwierdził, że zajmowane przez wnioskodawcę miejsce noclegowe nie spełnia warunków lokalu służącego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i może być traktowane jedynie, jako miejsce służące do krótkotrwałego pobytu. L.B. nie zadeklarował też zamiaru pobytu stałego na terenie Gminy P. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że L.B. jest osobą bezdomną i stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, jest Prezydent Miasta R. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14 wskazał Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku L.B. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz posiłków.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Prezydentem Miasta R. a Burmistrzem Miasta i Gminy P. na tle wniosku L.B. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej.
Punktem wyjścia do rozważań stanowią przepisy art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), które określają właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika zaś, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Osobą bezdomną na gruncie ustawy jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) pod pojęciem "lokalu" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.
Nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (por. post. NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I OW 81/10).
Jak wynika z przedstawionego materiału dowodowego L.B. przebywa aktualnie na terenie gminy P., korzystając z udostępnianego nieodpłatnie miejsca noclegowego w pokoju wieloosobowym, co daje podstawy do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, gdyż miejsce noclegowe nie spełnia kryteriów do uznania za zaspokajające potrzeby mieszkaniowe. Jednocześnie okoliczności faktyczne nie wskazują, aby gminę P. L.B. uznał za stanowiącą jego centrum życiowe, w której przebywałby on z zamiarem stałego pobytu. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Uznać zatem należy, że na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego wskazują dwa czynniki: zewnętrzny – fakt przebywania i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Mając powyższe na względzie nie można zatem uznać, że L.B. posiada miejsce zamieszkania na terenie gminy P. Jednak wyłącznie formalne spełnienie warunków do uznania za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadnia automatycznego zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia treści art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy wskazują na potrzebę oparcia się na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a to z uwagi na fakt, że L.B. nie posiada źródeł utrzymania, nie osiąga żadnych dochodów, a jego sytuacja jest trudna, o czym świadczy choćby fakt, iż zmuszony był do korzystania z pomocy w formie przyznania posiłków, której to pomocy udzielała zresztą gmina P..
Skoro zaś niekwestionowanym miejscem pobytu L.B. jest gmina P., a brak jest związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, to zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Miasta i Gminy P. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r. Prezydent Miasta R. złożył wniosek o wykładnię postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 27 października 2014 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w R. otrzymał rachunek nr [...] z dnia 20 października 2014 r. wydany przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w sprawie refundacji świadczeń udzielonych przez MGOPS w P. na rzecz L.B. w formie zasiłku stałego od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz za wrzesień 2014 r. i składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podkreślił, że wątpliwość wnioskodawcy sprowadza się do pytania, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14 zobowiązuje Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. tylko do wydania decyzji w sprawie świadczeń, czy również do ponoszenia kosztów tych świadczeń jako gmina właściwa w sprawie.
Wskazał, że wniosek o wykładnię postanowienia jest zasadny z uwagi na to, że Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodek Pomocy Społecznej w P. domaga się od Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zwrotu wydatków za udzielone świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 158 w związku z art. 166 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, który wydał postanowienie, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Wykładnia orzeczenia dokonywana jest w sytuacji, gdy treść postanowienia jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do zawartego w nim rozstrzygnięcia. Jeżeli orzeczenie jest kompletne, zawiera rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, których treść nie budzi wątpliwości, wniosek o jego wykładnię podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013 r. sygn. II OSK 1480/11). Wykładnia orzeczenia nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia. Nie może także zmierzać do zmian merytorycznych, polegających na reinterpretacji uzasadnienia, czy jego poszerzeniu o inne elementy istotne zdaniem wnioskodawcy. Nie jest również dopuszczalne dokonanie wykładni orzeczenia na podstawie art. 158 p.p.s.a., poprzez uzupełnienie zawartej w nim argumentacji, mającej uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie, czy podjęcie polemiki ze stroną postępowania w odniesieniu do zawartej w tym orzeczeniu treści (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 2696/11).
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku L.B. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz posiłków. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że skoro niekwestionowanym miejscem pobytu L.B. jest gmina P., a brak jest związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, to zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Miasta i Gminy P..
W rozpoznawanej sprawie zarówno sentencja kwestionowanego orzeczenia, jak i jego uzasadnienie, wskazujące podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, zostały sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy P. do rozpatrzenia wniosku L.B., bowiem to kwestia wskazania organu właściwego do rozpoznania tego wniosku stanowiła przedmiot postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Kwestia zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu, jest natomiast odrębną kwestią, regulowaną przepisem art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej i nie była ona przedmiotem sprawy I OW 83/14. Ubocznie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie przepisu art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej.
Powołany przepis nie odnosi się bowiem do organów, lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych, dlatego też niniejszy spór dotyczący zwrotu wydatków nie ma charakteru administracyjnego, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 73/06, z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 97/08, z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 75/10, z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OW 204/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 201/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 158 w związku 166 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.