Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2791/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 marca 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 2244/14 oddalił skargę "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawia się następująco:

W dniach 27 lutego - 14 marca 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (WIF) przeprowadził kontrolę doraźną u skarżącego przedsiębiorcy prowadzącego cztery apteki ogólnodostępne. W aptece pn. [...], przeprowadzono kontrolę opisaną w protokole kontroli z dnia 27 lutego 2013 r., podpisanym w dniu 14 marca 2013 r. w imieniu kontrolowanego przez przedstawiciela spółki G. L. bez zastrzeżeń. W związku z ww. kontrolą dokonano sprawdzenia faktur za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Przedmiotowe faktury, ze względu na ich ilość (ok. 36 000), na wniosek skarżącego zostały przedstawione przez kontrolowany podmiot w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Szczecinie w uzgodnionym trybie tj. za każdy kolejny miesiąc 2012 roku w cyklu tygodniowym.

W wyniku sprawdzenia przedstawionych przez stronę faktur VAT ustalono, że skarżący przedsiębiorca, dokonywał sprzedaży produktów leczniczych na rzecz "[B.]" sp. z o.o., ul. [...] S., prowadzącej apteki ogólnodostępne pod nazwą:

1. 1) [...],
2. 2) [...].

Przedmiotem obrotu, którego skontrolowane faktury dotyczą były m. in. produkty lecznicze takie jak: [...] i inne

W efekcie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wobec strony z urzędu, w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zwanej dalej: p.f., WIF decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie m.in. art. 120 ust.1 pkt 2 p.f. nakazał zaprzestanie, z dniem otrzymania decyzji, prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne poprzez dokonywanie na rzecz tych podmiotów sprzedaży produktów leczniczych (pkt 1), oraz nadał decyzji w punkcie 1 rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2 decyzji)

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF), nie uwzględnił odwołania spółki [A.] od powyższej decyzji i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 120 ust.1 pkt 2, art. 65 ust.1, art. 68 ust.1, art. 72 ust.1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust.2 pkt 1 i 2 oraz art. 96 ust.1 p.f. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przytoczeniu treści przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji, GIF stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca dostarczała produkty lecznicze do przedsiębiorcy [B.] sp. z o.o. a więc, do jednego z podmiotów wymienionych w art. 72 ust.3 p.f., co oznacza, że spółka [A.] prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, na co nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. GIF podniósł przy tym, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 p.f., nie może być więc prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych od innych aptek ogólnodostępnych.

Według organu, sprzedaż przez aptekę ogólnodostępną produktów leczniczych od innej apteki ogólnodostępnej narusza art. 72 ust. 3 oraz 88 ust. 5 pkt 5 p.f. Organ podkreślił, że strona nie kwestionuje zebranych w toku kontroli dowodów w postaci faktur VAT, stanowiących część akt sprawy, lecz to, że ich zebranie nastąpiło poza postępowaniem administracyjnym i wywiódł, że takie stanowisko jest nietrafne. Wskazał także, że nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość wykorzystania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez WIF prawidłowo zebranych dowodów świadczących, że odwołująca prowadziła zabroniony prawem obrót produktami leczniczymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję spółka [A.] ponowiła zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że podniesione zarzuty są niezasadne. W działaniu organów wydających decyzje Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Według WSA, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. WSA zauważył, że skarżąca spółka podniosła w skardze liczne zarzuty, jednocześnie nie kwestionując stwierdzonego w decyzjach stanu faktycznego w zakresie dokonywania sprzedaży z apteki hurtowych ilości produktów leczniczych, w szczególności refundowanych, do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę.

Odnosząc się do zarzutów i podanych na ich poparcie argumentów strony skarżącej Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że WIF w Szczecinie po stwierdzeniu naruszenia prawa przez kontrolowanego przedsiębiorcę pismem z dnia 14 października 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne, tj. naruszenia art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 87 ust. 2 p.f. Jako dowód do sprawy został włączony protokół z przeprowadzonej kontroli. WSA nie podzielił zarzutu skarżącej, że zebranie dowodów (w postaci faktur VAT) nastąpiło poza postępowaniem administracyjnym, odwołując się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09, w którym stwierdzono m.in., że prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne i może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim utrwalone są nieprawdziwe.

W ocenie Sądu I instancji, działanie organu nie naruszało prawa. Sąd podkreślił, że WIF w Szczecinie umożliwił stronie wykonanie, we wskazanym przez niego terminie, nałożonego przez organ obowiązku, zbierania materiału dowodowego także po zakończeniu kontroli, czego nie zabraniają przepisy u.s.d.g, tym bardziej, że zgodnie z art. 9 tej ustawy kontrola ma być prowadzona z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. W świetle powyższego, za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przez WIF w Szczecinie przepisu art. 83 ust. 1 oraz art. 77 ust. 6 u.s.d.g. WSA nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż zebrane w trakcie takiej kontroli dowody nie powinny być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Według WSA, przedstawione rozumowanie Sądu potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny, który w orzeczeniu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11, stwierdził, iż "samo przekroczenie czasu kontroli, choćby miało charakter rażący, nie może automatycznie dezawuować jej wyników i czynić jej, jak tego oczekuje kasator, powołując się na art. 77 ust. 6 u.s.d.g bezskuteczną". Uwzględniając powyższe, WSA stwierdził, że nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość wykorzystania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez WIF w Szczecinie zebranych dowodów.

Za nietrafny WSA uznał także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, który świadczy o tym, że skarżąca prowadziła zabroniony prawem obrót produktami leczniczymi, co zostało szczegółowo uzasadnione w decyzjach obu instancji. Według WSA, jest oczywistym, że dla skarżącej, która podejmowała działalność niezgodną z prawem zebrany materiał dowodowy jest niekorzystny, wobec czego będzie dążyła do podważenia wiarygodności tych dowodów, jednakże na żadnej karcie skargi, skarżąca nie wskazuje, że faktury zebrane w trakcie prowadzonego postępowania nie obrazują działalności prowadzonej przez skarżącą, działalności uznanej za niezgodna z prawem.

Odnosząc się do argumentacji strony, że G. L. nie miał należytego umocowania do reprezentowania skarżącej WSA stwierdził, że także ten zarzut jest niezasadny a strona zupełnie pomija wpis w rejestrze przedsiębiorców skarżącej. Według Sądu I instancji, z art. 80 ust. 1 i ust.5 u.s.d.g. wynika, że przedsiębiorca nie musi osobiście uczestniczyć w czasie prowadzenia kontroli przez organ. Jednakże, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 80 ust. 3 u.s.d.g., powinien upoważnić osobę, która będzie go reprezentować podczas kontroli. Tymczasem P. C. upoważnił G. L. do reprezentowania spółki w czasie jej kontroli przez WIF w Szczecinie (zał. Nr 5 do protokołu kontroli).

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą, że prowadzona przez nią działalność była i jest prowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, WSA stwierdził, że co do zasady główny ciężar dowodzenia obciąża organ. Nie oznacza to jednak, że obowiązek poszukiwania i przedstawiania dowodów, odnośnie do okoliczności istotnych w sprawie spoczywa wyłącznie na organie. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli strona podważa prawdziwość zebranych przez organ I instancji dowodów, to powinna udowodnić swoje stanowisko w trakcie prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego, tym bardziej, że organ - przed wydaniem decyzji - wzywał spółkę do zgłoszenia nowych wniosków dowodowych. W sytuacji braku nowych wniosków dowodowych, organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, brał pod uwagę tylko i wyłącznie dowody zebrane w trakcie prowadzonego postępowania. WSA podkreślił, że stan faktyczny, jaki został uwidoczniony w protokole kontroli, został potwierdzony zebranymi dowodami.

Jeżeli natomiast strona stoi na stanowisku, że działa zgodnie z prawem to powinna przedstawić konkretne dowody potwierdzające ten stan rzeczy, a nie oczekiwać od organu, że ten będzie wzywał spółkę do przedstawienia kolejnych dowodów, mających na celu potwierdzenie tez przez nią głoszonych. Gdy chodzi o pogląd strony, że skarżąca — jako podatnik — nie ma obowiązku każdorazowego weryfikowania statusu swoich klientów, to WSA stwierdził, że i ten zarzut jest niezasadny. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja, w której apteka nie wie komu sprzedaje produkt leczniczy nie może mieć w ogóle miejsca, albowiem, zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust.

1. 2. Natomiast usługą farmaceutyczną jest:
2. 1) wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, określonych w odrębnych przepisach;
3. 2) sporządzanie leków recepturowych, w terminie nie dłuższym niż 48 godzin od złożenia recepty przez pacjenta, a w przypadku recepty na lek recepturowy zawierający środki odurzające lub oznaczonej "wydać natychmiast" - w ciągu 4 godzin;
4. 3) sporządzenie leków aptecznych;
5. 4) udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych.

Zatem zgodnie z powyższym przepisem, podmiot prowadzący aptekę nie może mieć żadnych wątpliwości, co do zakresu oraz rodzaju działalności, jaka może być prowadzona w aptece. Tym bardziej, że trudno jest przyjąć, aby usługi farmaceutyczne były świadczone przez jedną aptekę innej aptece, zważywszy, że zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 ww. ustawy apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły. Z powyższego przepisu jasno wynika, że apteka ogólnodostępna - a taka jest prowadzona przez skarżącą - zobowiązana jest prawnie do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, a nie innych podmiotów. Jeżeli zaś sprzedaje leki na fakturę, to z faktury wynika, jaki podmiot towar nabywa, a więc np., że jest to inna apteka. Gdyby więc skarżąca chciała prowadzić sprzedaż produktów leczniczych do aptek, to wówczas powinna wystąpić do GIF z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a nie podejmować działalność sprzeczną z prawem prowadzić ją bez wymaganego prawem zezwolenia.

Według WSA, nie ma racji skarżąca twierdząc, że prawo farmaceutyczne nie zawiera definicji obrotu detalicznego ani żadnych obostrzeń w tym zakresie, które miałby przesądzić o niezgodności z prawem działalności strony. Na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten nie wynika z treści art. 86 i 87 P.f. regulującego działalność aptek, tylko z treści przepisów regulujących obrót hurtowy (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 P.f.). Zgodnie, z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne. Skoro obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne, to oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne.

Według WSA, nie jest trafny pogląd skarżącej, że istota sprzedaży hurtowej sprowadza się do rozmiarów sprzedaży oraz do organizacji i powtarzalności czynności. Do zadań apteki, o których mowa w art. 87 ust. 2 p.f., nie należy bowiem zaspokajanie potrzeb innych aptek, ponieważ taka działalność, zgodnie z wolą ustawodawcy, została powierzona innej grupie podmiotów, tj. hurtowniom farmaceutycznym oraz składom konsygnacyjnym, i dla swojej działalności wymaga zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, zgodnie z powyżej przytoczoną argumentacją prawną.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca w odwołaniu nie wskazała, w jaki sposób naruszenie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jak również na prowadzenie przez nią działalności, tym niemniej organ odwoławczy uznał zarzut za zasadny, albowiem organ I instancji nie wskazał, zgodnie z art. 108 k.p.a., wartości, które mają być chronione poprzez wydanie decyzji. Sąd I instancji wskazał przy tym, iż w konsekwencji, mając na uwadze, że skarżąca naruszyła podstawowe zasady działania apteki ogólnodostępnej, wskazane powyżej wskazane uchybienie organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia nakazującego zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne poprzez dokonywanie zakupu produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku i uznania, że istnieją podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. i art. 80 ust.3 u.s.d.g. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz należytego wyjaśnienia sprawy, które to uchybienia prowadziły do:
3. - dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty tj. faktury VAT, które nie mogą stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu z powodu uzyskania ich w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w efekcie nieprawidłowego i dowolnego uznania okoliczności dokonywania przez skarżącą sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne za udowodnioną i wydanie decyzji na podstawie okoliczności nie mających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,
4. - pominięcia faktu, iż skarżąca - jako podatnik — nie ma obowiązku każdorazowego weryfikowania statusu swoich klientów, przez co może nie mieć wiedzy w momencie dokonywania sprzedaży, że osoba dokonująca zakupu w aptece czyni to na rzecz podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną,
5. - przerzucenia ciężaru dowodu przez organy na skarżącą wbrew zasadzie prawdy obiektywnej zgodnie, z którą ciężar dowodu spoczywa na organie administracji,
6. - błędnego uznania, iż na podstawie treści protokołu kontroli z 27 lutego 2013 r. (data zakończenia kontroli 1 marca 2013 r.) można dokonać ustaleń faktycznych dokonywania przez skarżącą sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne,
7. - błędne uznanie, że ww. protokół kontroli został podpisany przez skutecznie umocowanego przedstawiciela skarżącej,
8. 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana w efekcie błędnego uznania, iż ww. protokół kontroli oraz faktury VAT zgromadzone w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym bez włączenia przez organ w dozwolonej formie procesowej tych dokumentów do przedmiotowego postępowania administracyjnego,
9. 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana w efekcie prowadzenia postępowania z pominięciem przepisów prawa, w szczególności wykorzystania w sprawie dokumentów tj. faktur VAT nie mogących stanowić dowodów w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 77 ust. 6 ustawy o swobodnie działalności gospodarczej, dalej u.s.d.g.), bez dopuszczenia ich w przewidzianej prawem formie procesowej,
10. 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób powodujący zmniejszenie zaufania do organów Państwa, w szczególności poprzez oparcie decyzji na dokumentach niemogących stanowić dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a.,
11. 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji charakteryzuje wadliwość polegającą na nie odniesieniu się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej, a mianowicie nie odniesienie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z 26 marca 2014 (uzupełnieniu do odwołania) dotyczących braku włączenia przez Organ I instancji w dozwolonej formie procesowej dokumentów w postaci faktur VAT do przedmiotowego postępowania administracyjnego i tym samym naruszenia art. 123 k.p.a., oraz istniejącej sprzeczności treści uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem (organ odwoławczy uznał nieprawidłowość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w pkt. 2 decyzjiorganu i instancji i jednocześnie utrzymał decyzję w tym punkcie w mocy),
12. 6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżoną decyzją organ wadliwe utrzymał w mocy w całości decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie, podczas gdy z uwagi na jej wadliwość zasadnym było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także nie uchylił decyzji w części (tj. w zakresie niewłaściwego nadania decyzji rygom natychmiastowej wykonalności - pkt 2 decyzji Organu I Instancji) mimo podzielenia zarzutu skarżącej w tym zakresie,
13. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak precyzyjnego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a.. art. 107 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 11 k.p.a., a także art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 96 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (w zakresach precyzyjnie wskazanych w uzasadnieniu zarzutu, zawartym w pkt. III uzasadnienia skargi), co miało istotny wynik na wynik sprawy albowiem nie pozwala na ustalenie, z jakich przyczyn i na podstawie, jakich przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut skarżącej za niezasadny, skoro jej skarga została oddalona.
14. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomimo jej oczywistej wadliwości i istnienia przesłanek do jej uchylenia (o których szerzej w uzasadnieniu niniejszej skargi),

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 9. art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jako dopuszczalnych dowodów w niniejszym postępowaniu dowodów (faktur VAT) zgromadzonych w toku kontroli przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie [...] z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy [A.] Sp. z o.o., art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 96 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (Pf) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do:
2. - błędnego, niepopartego żadnymi dopuszczalnymi w świetle prawa dowodami, ustalenie, iż skarżąca dokonywała sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne,
3. - niewłaściwego uznania, iż skarżąca dopuściła się naruszenia art. 72 ust. 1 i 3 i art. 74 Pf podczas, gdy skarżąca nie prowadziła obrotu hurtowego, ani hurtowni farmaceutycznej,
4. - niewłaściwego uznania, iż dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne jest zabronione przez przepisy P.f., mimo, iż żaden przepis nie statuuje takowego zakazu, nie wprowadza numerus clausus usług, jakie mogą świadczyć apteki,
5. - niewłaściwego pominięcia faktu, iż skarżąca — jako podatnik — nie ma obowiązku każdorazowego weryfikowania statusu swoich klientów, przez co może nie mieć wiedzy w momencie dokonywania sprzedaży, że osoba dokonująca zakupu w aptece czyni to na rzecz podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną,
6. - błędnego uznania, iż wystarczającą przesłanka do wydania decyzji jest sama "hipotetyczna możliwość wystąpienia zagrożenia" bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty wymienione w punktach 1, 2,3,4,5,6,8,9,10 petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów wskazujące, iż zostały zgromadzone w sposób zgodny z prawem dowody uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania przez skarżącą prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki

Z akt sprawy wynika, że w dniach od 27 lutego do 14 marca 2013 roku organ przeprowadził kontrolę w skarżącej spółce prowadzącej apteki ogólnodostępne. Z tej kontroli, w dniu 27 lutego 2013 r., został sporządzony protokół, podpisany bez zastrzeżeń przez G. L. Należy zauważyć, że G. L. pełnomocnictwa udzielił członek Zarządu spółki [A.] - Pan P. C., co nie jest w sprawie sporne. Nie było także podnoszone przez spółkę, że wymieniony protokół z kontroli nie został przekazany stronie przez Pana G. L. W treści tego protokołu znajduje się natomiast zapis, że upoważnienie zostało udzielone przez P. C. (mailem) "z powodu pobytu poza miejscem spółki oraz choroby Pani I. L. (współwłaścicielki spółki)". Odnośnie do tego zapisu strona również nie złożyła zastrzeżeń (mail znajduje się aktach sprawy). W tej sytuacji trafnie uznał organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, że G. L. był osobą upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego przedsiębiorcy w trakcie przedmiotowej kontroli.

Protokół z kontroli wraz załącznikami oraz faktury VAT zostały włączone do akt postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Zgromadzony materiał dokumentacyjny wskazywał, że skarżąca spółka, prowadząca apteki ogólnodostępne, sprzedawała na rzecz przedsiębiorcy "[B.]" sp. z o.o. w S. prowadzącego apteki ogólnodostępne, produkty lecznicze szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że istota problemu prawnego, który w niniejszej sprawie wystąpił, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy prawa dopuszczają prawną możliwość obrotu produktami leczniczymi pomiędzy aptekami ogólnodostępnymi, a tym samym czy handel hurtowy produktami leczniczymi może być prowadzony w aptekach ogólnodostępnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny dawał podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec skarżącej spółki w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia apteki.

W związku z powyższym podkreślić należy, że Prawo farmaceutyczne, regulujące m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do całkowicie błędnych wniosków. Powołana ustawa ustanawia zasadę ogólną, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie (art. 65 ust. 1 p.f). Już z tego sformułowania wynika, że na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne (vide wyrok NSA z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt II GSK 632/13, wyrok NSA z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt II GSK 1030/13 niepublikowane).

Podkreślić należy, że przepisy Prawa farmaceutycznego zawierają definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3 p.f.). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze. Definicja ta jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym. Z treści art.72 ust.1 p.f. wynika jednoznacznie, że obrót hurtowy prowadzić mogą wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, zaś z art. 74 ust. 1 p.f. wynika, że prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wymaga zezwolenia. Z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 p.f. wynika natomiast, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni farmaceutycznej jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. Z powołanych przepisów wynika wprost, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten nie wynika z treści art. 86 i 87 p.f. regulującego działalność aptek, tylko z treści przepisów regulujących obrót hurtowy (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 p.f.), zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne.

Skoro bowiem obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne, to oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne.

Powyższe regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że zakup produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną może być dokonany wyłącznie w hurtowni farmaceutycznej, a obrót produktami leczniczymi między aptekami musi być uznany za niedozwolony obrót hurtowy. Oznacza to, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż przesłanką warunkującą wydanie zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy strona wnosząca skargę kasacyjną, jako przedsiębiorca prowadzący apteki ogólnodostępne dokonywał sprzedaży produktów leczniczych innej aptece.

Trafnie ocenił Sąd I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci włączonego do akt postępowania administracyjnego protokołu z kontroli wraz z załącznikami i fakturami VAT stanowił dowód, że skarżąca spółka, prowadząca, jako przedsiębiorca prowadzący apteki ogólnodostępne, sprzedawała produkty lecznicze ww. spółce "[B.]" i która to spółka prowadziła apteki ogólnodostępne. Ta stwierdzona okoliczność faktyczna stanowiła o wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazać należy, że aby można było na podstawie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. zdyskwalifikować dowody przeprowadzone w trakcie kontroli muszą być spełnione dwa warunki. Pierwszy warunek to stwierdzenie tegoż naruszenia w trakcie kontroli przepisów tej ustawy, z uwagi na to, że przepisy te mają w stosunku do podatników będących przedsiębiorcami charakter lex specialis w stosunku do unormowań dotyczących kontroli uregulowanych w Ordynacji podatkowej (vide wyrok NSA z dnia 5.10. 2010 r., sygn. akt I GSK 971/09 niepublikowany). Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia powyższym przepisom, należy ocenić, czy te uchybienia miały istotny wpływ na wynik kontroli. Z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wynika bowiem, aby każde uchybienie przepisom prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, bez względu na jego wagę, powodowało uznanie całej kontroli za niebyłą.

Taki wpływ wywierają jedynie te uchybienia, które w istotny sposób rzutują na wynik kontroli. W ocenie NSA brak jest podstaw, aby uznać zarzut błędnej wykładni art.77 ust. 6 u.s.d.g za zasadny z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze należy wyraźnie wskazać, że Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej, bowiem nie dokonywał jego wykładni i po drugie podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika aby wykazano, że zostały spełnione warunki, o których wyżej była mowa.

Z przedstawionych wyżej względów nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 10 petitum skargi kasacyjnej, bowiem organy administracji, a następnie Sąd I instancji zrozumiały i zastosowały prawo materialne w sposób właściwy.

Zdaniem NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08.2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 180 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804)