Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi Z. M. i M. G. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr: [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], nr [...], nr [...] wymierzające Z. M. i M. G., armatorom statku rybackiego [...], o polskiej przynależności i długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 20.000 zł za to, że w rejsach połowowych prowadzonych w dniach: od [...] do [...] września 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r. prowadzili ukierunkowane połowy dorsza, naruszając art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. Urz. UE Nr L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., s. 3), dalej jako: rozporządzenie nr 804/2007.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji czynności kontrolnych stwierdzono, na podstawie wpisu do kart dziennika połowowego odpowiednio nr: [...], [...], [...], że statek [...] podczas rejsów w dniach: od [...] do [...] września 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., złowił i przywiózł do portu odpowiednio: 1920 kg dorszy w relacji pełnej (64 skrzynki po 30 kg), 390 kg dorszy w relacji pełnej (13 skrzynek po 30 kg), 2280 kg dorszy w relacji pełnej (76 skrzynek po 30 kg). W tym czasie na spornym terenie obowiązywał zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Zakaz ten obowiązywał od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do dnia 31 grudnia 2007 r. i został sformułowany na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r.
Organ wyjaśnił również, że specjalne zezwolenie połowowe skarżących nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku wydania rozporządzenia nr 804/2007, lecz nastąpiła częściowa utrata z mocy prawa uprawnień w nim określonych, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia.
Skargi na powyższe decyzje wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z. M. i M. G. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skarg podał, że zgodnie z treścią art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 uznaje się, że z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 rok. Sąd podkreślił, że przepis ten wprost stwierdza, że limity połowowe zostały wyczerpane, a nie, że okoliczność tę należy najpierw ustalić.
Ponadto w ocenie WSA o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 świadczy również zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25–32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.
W ocenie Sądu I instancji brak podstaw do kwestionowania ważności rozporządzenia nr 804/2007. Rację mają skarżący, twierdząc, że sposób ustalenia faktu dokonania nadmiernych połowów przez służby kontrolne Komisji Europejskiej nie jest do końca rzetelny, jednak w ocenie WSA nie zmienia to faktu, że w wyniku tych kontroli sformułowano generalny wniosek, że połowy przekroczyły zgłaszane przez rybaków ilości. Ponadto organy wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa, czyli m.in. art. 1 i art. 2 rozporządzenia nr 804/2007. Nie jest natomiast rolą organów gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność rozporządzenia. Tym samym WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 oraz art. 105 k.p.a.
Według Sądu I instancji również okoliczność, iż skarżący posiadali specjalne zezwolenie połowowe, nie podważała prawidłowości zaskarżonych decyzji. Treść art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Nr L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r., s. 59), dalej jako: rozporządzenie nr 2371/2002, wskazywała, że Komisja była uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W tym kontekście bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest pozostawanie w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu zakazu, nie wynikały bowiem dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. Przyjęcie zaś, że skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej następowałaby po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej pozostawałaby w sprzeczności z zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń.
W ocenie Sądu skarżący niesłusznie zarzucają również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji procedury administracyjnej poprzez nieudzielanie informacji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zebranych dowodów i materiałów dotyczących prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. przed wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną skarżącym wystosował do stron powiadomienie z dnia 21 kwietnia 2010 r., w którym wskazał, że z uwagi na naruszenie przepisów o rybołówstwie zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie.
Jednocześnie organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. M. oraz M. G., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie kar, poprzez wadliwą interpretację wskazanych wyżej norm, polegającą na błędnym uznaniu, iż wynika z nich kategoryczny nakaz stosowania domniemania przekroczenia ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. we wszelkich postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym również na gruncie postępowań w sprawie naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar;
- 2) prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię, a przez to wadliwe uznanie wskazanej wyżej normy jako podstawy odpowiedzialności karno-administracyjnej skarżących, polegające na uznaniu, iż znamię penalizowanego czynu skarżących w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest tożsame z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
- 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego celem ustalenia, czy w chwili dokonywania połowów dorszy przez skarżących doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.;
- 4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg poprzez bezpodstawne uznanie, iż z treści akapitu 3 i 5 preambuły oraz art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 wynika, że ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona;
- 5) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg, w wyniku przyjęcia błędnego wniosku, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza na podstawie postaci aktualnej i legalnej licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie niezgodne z obowiązującym prawem;
- 6) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skarg, polegające na nierozstrzygnięciu w przedmiocie wadliwego zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., co skutkowało naruszeniem prawa skarżących do obrony oraz wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady reformationis in peius;
- 7) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skarg, dotyczącego wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie;
- 8) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, spowodowane bezpodstawnym założeniem, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została wyczerpana, co skutkowało z kolei wadliwym zastosowaniem normy wskazanego wyżej przepisu, jako materialnoprawnej podstawy karno-administracyjnej odpowiedzialności skarżących;
- 9) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skarg w przedmiocie ograniczenia prawa skarżących do obrony w postępowaniu administracyjnym poprzez nieudzielenie informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kwestionowali stanowisko WSA w W., że rozporządzenie nr 804/2007 stanowi wystarczający i niepodważalny dowód przekroczenia ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na 2007 r. Według nich okoliczność, że przełowienie nie miało miejsca, wynika bezpośrednio z treści art. 1 tego rozporządzenia, z którego wywiedli, że połowy dorsza na Bałtyku wyczerpały jedynie część, a nie całość kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. Wobec zaś tego, że ogólna kwota połowowa dorsza nie została wyczerpana, nie została wypełniona dyspozycja przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar.
Ponadto, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w prowadzonych postępowaniach nie wykazano faktu, iż ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na 2007 r. została wyczerpana. Nie podjęto również żadnych czynności w celu zweryfikowania danych przedstawionych przez skarżących w odwołaniach oraz skargach, w których wskazano, że według danych Morskiego Instytutu Rybackiego w G. rybacy polscy z przyznanych 12,8 tys. ton dorsza złowili 8,6 tys. ton. Z danych Europejskiego Systemu Wymiany Danych FIDES dostępnych na stronach internetowych Państw Członkowskich wynika, że Polska w 2007 r. wyczerpała 67% z przyznanej jej ogólnej kwoty połowowej dorsza. Według informacji zgromadzonych przez Centrum Monitorowania Rybołówstwa, będącego wydziałem Departamentu Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Polska wyczerpała 63% z przyznanej jej na 2007 r. ogólnej kwoty połowowej. W ocenie skarżących zarówno organy administracji I i II instancji, jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. bezpodstawnie kwestionowały wiarygodność wskazanych rejestrów.
Nadto w ocenie skarżących twierdzenie, iż uprawnienia nabyte w wyniku wydania specjalnych zezwoleń na prowadzenie połowów skarżący utracili z mocy prawa z chwilą wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007, pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie kary znacznie wyższej niż pierwotnie orzeczona. W związku z tym sytuacja skarżących uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in pius.
Skarżący podnieśli też, że zarówno organ odwoławczy jak i WSA w W. nie odnieśli się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej, polegającego na nieudzieleniu informacji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do całości zabranych dowodów i materiałów prowadzonego postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie. Za informację w tym przedmiocie nie można bowiem uznać powiadomienia z dnia 21 kwietnia 2010 r., na podstawie którego nie sposób ustalić jakiego zdarzenia czy postępowania dotyczy. Skarżący nie mieli zatem możliwości ustosunkowania się do pisma, a tym samym pozbawieni zostali możliwości skutecznej obrony swych praw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 9 września 2011 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi kasacyjnej, dodatkowo argumentując, iż wobec prowadzenia połowów dorsza na podobszarze Morza Bałtyckiego nr 22–24 ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Zatem brak było podstaw do ukarania ich karą administracyjną na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie i § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje. Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach sformułowanych w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Zasadnicza istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stanu faktycznego, zgodnie z którym ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona, i podważania twierdzenia, iż stan ten wynika z Rozporządzenia Nr 804/2007.
W związku z powyższym należy zauważyć, że powyższe kwestie były już przedmiotem rozważań i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach rozstrzyganych pod sygnaturą akt II GSK 1231/10, II GSK 1101/10, II GSK 1104/10, II GSK 276/11, II GSK 378/11, II GSK 432/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Podstawą do wymierzenia skarżącym kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w Rozporządzeniu Nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący, co do wszystkich zawartych w nich postanowień.
Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2847/93 z 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. WE Nr L 261 z 20.10.1993 r., s. 1 ze zm.), dalej: Rozporządzenie Nr 2847/93, była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś wobec zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. WE Nr L 358 z 31.12.2002 r., s. 59), dalej: Rozporządzenie Nr 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując Rozporządzenie Nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych.
Wynikające z treści akapitu 3 preambuły Rozporządzenia Nr 804/2007 stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, potwierdzają fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę.
Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że Rozporządzenie Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Nr 2371/2002 przesłanek. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 848/10) Rozporządzenie Nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na armatora statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego Rozporządzenia Nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane, w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie Rozporządzenia Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10).
Z tego względu, dla oceny obowiązywania zakazu określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007, nie ma żadnego znaczenia kwestia istnienia faktycznych przesłanek jego wprowadzenia, a więc wykazanie czy przyznana polskim rybakom na 2007 rok ogólna kwota połowowa dorsza została faktycznie wyczerpana, czy przekroczona. Okoliczności te nie podlegają dowodzeniu, ponieważ zostały ustalone w przepisach prawa (m.in. pkt 3 i 5 preambuły Rozporządzenia i jego art. 1). Nie można podważyć obowiązującego przepisu prawa albo odmówić jego zastosowania przeprowadzając dowód na to, że nie było podstaw faktycznych do jego ustanowienia. Jeżeli zatem Komisja pozyskała dane o wyczerpaniu przez polskich rybaków ustalonego wcześniej limitu połowowego i stwierdziła jednocześnie, że limit ten został przekroczony, to mogła w świetle art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Nr 2371/2002 natychmiast zatrzymać połowy, co uczyniła wprowadzając Rozporządzeniem Nr 804/2007 bezwzględny zakaz połowów.
Z przedstawionych przyczyn za całkowicie nietrafne należy uznać zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu "ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorsza podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007". Tym samym nietrafne są zarzuty sformułowane w pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Nietrafne jest także zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że uprawnienie nadane przez organ administracyjny zezwoleniem (w tym wypadku licencją połowową, o której mowa w powołanym przez skarżącego art. 5 ustawy o rybołówstwie) nie ma charakteru bezwzględnego i nie oznacza, że uprawniony z zezwolenia korzysta z tzw. prawa nabytego, - w tej sprawie - prawa nabytego do połowu dorsza w Bałtyku. Instytucja praw nabytych wyprowadzona w drodze wykładni z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie ma zastosowania do zezwoleń w obrocie gospodarczym. W szczególności nie ma zastosowania do specjalnej licencji połowowej i zezwolenia połowowego.
Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w razie wprowadzenia zakazu połowów limity w nich określone przestają obowiązywać (nie są w związku z tym bezwzględne). W przypadku wytrzebienia dorsza z Bałtyku nabyte na podstawie zezwolenia prawo do połowów dorsza w tym morzu traci rację bytu. Ograniczenie uprawnienia wynikającego z zezwolenia musi być jednak sankcjonowane stosownym przepisem prawa. Takim przepisem prawa był art. 2 Rozporządzenia Nr 804/2007 gwarantujący ochronę dorsza w Bałtyku przed nadmiernymi połowami dokonanymi przez polskich rybaków.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujący naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, skarżący wiąże z kasacyjnymi decyzjami organu II instancji wydanymi w uprzednio prowadzonych postępowaniach oraz ich konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownych postępowaniach przez organ I instancji decyzji wymierzających wyższe kary pieniężne, niż pierwotnie orzeczone.
Zauważyć zatem należy, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada bowiem przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6).
W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w R. z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).
Za nietrafny należy uznać zarzut zawarty w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, którego istota sprowadza się do tego, że Sąd I instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten dotyczy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne, choć nierozstrzygającym o istocie sprawy. Przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, przy czym chodzi tu o zdarzenie zaszłe w toku postępowania, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznania sprawy, w następstwie którego przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja, jeżeli chodzi o przypadek określony w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ma miejsce np. gdy wydana została decyzja w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) lub nastąpiło wygaśnięcie decyzji będącej przedmiotem skargi.
Nie można uznać za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wadliwości, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zastosowania w rozpoznawanej sprawie normy prawnej będącej podstawą prawną wydania zaskarżonej do sądu decyzji.
W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją nie można uznać za trafne zarzutów zawartych częściowo w pkt 1 i w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że Rozporządzenie Nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes. Skoro powodem adresowanego do statków pływających po polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim było wyczerpanie kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że w art. 2 Rozporządzenia Nr 804/2007 ustanowiono adresowany do statków pływających pod banderą Polski zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. Rozporządzenie Nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Nałożenie kary pieniężnej, o której stanowi art. 63 ust. 1 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 2 Rozporządzenia Nr 804/2007, było konsekwencją ustalenia, że skarżący naruszyli ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz. Ustalenia w powyższym zakresie zostały w sprawie dokonane przez orzekające organy.
Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący w trakcie rejsów połowowych prowadzonych w dniach: od [...] do [...] września 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r. dokonywali ukierunkowanych połowów dorsza. Te ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez Rozporządzenie Nr 804/2007 (str. 2 i 3 zd.
1) zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. Za dokonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej armatorom statku rybackiego – skarżącym – zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości 20.000 zł. Tego rodzaju rozważania Sądu I instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zaskarżone decyzje nie naruszają powołanych w nich przepisów prawa wspólnotowego, jak i krajowego, wskazują, iż nie jest uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej.
Brak bowiem podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarg dotyczącego wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Dodać przy tym należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim chybione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 10 § 1 k.p.a. Przeczą tym twierdzeniom wywody Sądu zawarte na str. 11- 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom kasatora błędny jest pogląd, że do kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji nie odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji (vide: str. 3, 4 i 5 tych decyzji). Nie jest przy tym prawidłowa argumentacja, że pismo z dnia 21 kwietnia 2010 r. kierowane przez organ I instancji do skarżących nie odpowiada wymogom pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. Jednoznaczna treść tego pisma ze stwierdzeniem, że dotyczy postępowania w sprawie naruszenia przez armatorów statku rybackiego [...] przepisów Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, powołanie się na regulację z art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje, iż zarzut tej jest całkowicie chybiony.
Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.