Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 1759/16 oddalił skargę M. S. (dalej: rzeczoznawca majątkowy, rzeczoznawca, skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (w skrócie: Minister) z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:
Burmistrz Miasta [...] (w skrócie: Burmistrz) pismem z [...] maja 2013 r. zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w mieście [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu nr [...], o powierzchni 1331 m2. Opisany operat szacunkowy został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejściem nieruchomości z mocy prawa na własność Miasta [...], na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
W piśmie tym Burmistrz przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w zw. z art. 153 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.- dalej: u.g.n.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 21.09.2004 r.) w związku ze sporządzeniem "kontroperatu", mimo że wiedział, o wykonaniu co do tej samej nieruchomości operatu szacunkowego.
Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (w skrócie: Komisja) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n.. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej nagany, określonej w art 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, akceptując ustalenia Komisji, stwierdził, że rzeczoznawca, wykonując czynności szacowania zawarte w kwestionowanym operacie szacunkowym, nie wypełnił obowiązków z art. 175 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez niego operat szacunkowy okazał się całkowicie bezwartościowy, a wręcz szkodliwy w kontekście okoliczności i celu, w jakim został sporządzony. Minister uznał, że zaproponowana przez Komisję kara dyscyplinarna nagany była nieadekwatna do uchybień rzeczoznawcy majątkowego, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Błędy przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie przedstawionej przez Burmistrza były na tyle istotne, że karą współmierną będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Rzeczoznawca majątkowy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o złagodzenie orzeczonej kary dyscyplinarnej.
Minister Infrastruktury i Budownictwa powołaną decyzją z [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z późn. zm.), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Minister Infrastruktury i Budownictwa odniósł się do poszczególnych zarzutów wobec rzeczoznawcy, zawartych w skardze Burmistrza. Przedstawił, które zarzuty uznał za zasadne:
- - rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w dniu [...] marca 2013 r., stan przedmiotu wyceny przyjął z dnia [...] lipca 2011 r., natomiast wartość nieruchomości określił na "sierpień 2012 r.". Z przepisu § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. wynika obowiązek ustalenia i podania dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Przy wycenie nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, daty: przyjęcia stanu wycenianej nieruchomości i określenia jej wartości wynikają z przepisów prawa obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie wartość nieruchomości należy przyjmować z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu, co w praktyce oznacza datę sporządzenia operatu szacunkowego. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy przyjmuje wcześniejszą datę określenia wartości, wynikającą z ustaleń z zamawiającym wycenę, to winien to szczegółowo wyjaśnić i uzasadnić. W operacie szacunkowym zabrakło takiego uzasadnienia.;
- - rzeczoznawca majątkowy powołał się w operacie szacunkowym na przepisy, które utraciły obowiązującą moc. Na str. 7 operatu szacunkowego przytoczył nieaktualne w dacie sporządzenia operatu szacunkowego przepisy art. 134 ust. 2, 3 i 4 u.g.n., nie uwzględniwszy zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323, dalej: ustawa zmieniająca). Na tej samej stronie operatu powołał § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. w brzmieniu obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r., bez uwzględnienia zmian wprowadzonych z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985, dalej: rozporządzenie zmieniające). Po czym na str. 8 i 10 operatu szacunkowego rozważał kwestie wyłączenia § 36 ust. 1 oraz stosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. (w nieprawidłowym brzmieniu, obowiązującym przed zmianą dokonaną rozporządzeniem zmieniającym) w powiązaniu z art. 134 ust. 1 - 4 u.g.n. (także w nieaktualnym brzmieniu). Minister doszedł do wniosku, że rzeczoznawca sporządził kwestionowany operat szacunkowy bez znajomości przepisów prawa regulujących zasady wyceny nieruchomości dla wskazanego celu;
- - rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy [...] marca 2013 r. Natomiast podane przez niego transakcje zostały zawarte po dacie, na którą określił wartość nieruchomości. Przyjęcie wcześniejszej daty określenia wartości, powinno zostać szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione, czego w operacie zabrakło.;
- - na str. 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy zakwestionował możliwość wykorzystywania do wyceny transakcji drogowych, mimo że zadaniem rzeczoznawcy jest określanie wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, co rodziło obowiązek zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. Minister uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez sporządzenie wyceny niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego.;
- - rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabeli na str. 13 i 14 operatu szacunkowego 26 transakcji, z których 5 odrzucił, a pozostałe 21 wykorzystał do analizy porównawczej przy wycenie działki nr [...]. W dalszej części operatu szacunkowego rzeczoznawca podał oceny przymiotnikowe 3 nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań oraz nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych (Cmin i Cmax) w analizowanym zbiorze transakcji. Jednakże z opisów i ocen przedstawionych w operacie szacunkowym nie można było ustalić, jakie są rzeczywiste i konkretne cechy indywidualne nieruchomości porównawczych, np. w jakiej części miasta, przy jakiej drodze i w zasięgu jakich sieci urządzeń infrastruktury technicznej są położone. Za prawidłowe Minister uznał ustalenia stwierdzające naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. i art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości. Dla potrzeb podejścia porównawczego rzeczoznawca majątkowy ustalił 5 cech rynkowych: "uzbrojenie", "lokalizacja", "powierzchnia", sąsiedztwo" i "dojazd i dostępność komunikacyjna". Dla cechy "lokalizacja" przyjął 3 stany: "dobra", "średnia" i "słaba". Stosując metodę korygowania ceny średniej obliczył zakres zmienności współczynników korygujących dla tej cechy w przedziale od 0,124 do 0,249. Lokalizację nieruchomości wycenianej ocenił jako "średnią", a współczynnik korygujący określił w wysokości 0,249, który jest górną granicą przedziału zmienności. Podobnie postąpił w odniesieniu do cechy "sąsiedztwo". Dla tej cechy przyjął także 3 stany: "dobre", "średnie", "słabe". Zakres zmienności współczynników korygujących odpowiada także przedziałowi od 0,124 do 0,249. Sąsiedztwo nieruchomości wycenianej ocenił jako "średnie", a współczynnik korygujący określił w wysokości 0,124, który jest dolną granicą przedziału zmienności. Dla cechy "powierzchnia" rzeczoznawca majątkowy przyjął 5 stanów: "bardzo duża", "duża\"średnia", "mała", "bardzo mała". Zakres zmienności współczynników korygujących odpowiada, tak jak w przypadku dwóch ww. cech, przedziałowi od 0,124 do 0,249. Powierzchnia nieruchomości wycenianej została oceniona jako "duża". Rzeczoznawca majątkowy przyjął współczynnik korygujący w wysokości 0,124, który jest dolną granicą przedziału zmienności. Organ podkreślił, że to rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tak przyjętego zbioru ustala cechy rynkowe, stany i wagi cech oraz ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wadliwe ustalenie zbioru nieruchomości stanowiącego podstawę wyceny podważa wiarygodność dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania.
W konsekwencji, zdaniem Ministra, podczas sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, tj.: art. 175 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, § 36 ust. 6 pkt 2, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r.
Popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego błędy i uchybienia, zdaniem Ministra, rażąco naruszyły przepisy prawa i jednoznacznie potwierdziły, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego skarżący wykazał się brakiem szczególnej staranności. Rzeczoznawca majątkowy dopuścił się zaniedbań przy wykonywaniu czynności zawodowych. Wykonywał czynności szacowania w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc. Nie znał cech rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Niewłaściwie określił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości i nie wskazał w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynność, szczególnie, że zawód rzeczoznawcy majątkowego jest zawodem zaufania publicznego. W ocenie organu zasadne było zatem orzeczenie kary dyscyplinarnej - zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Rzeczoznawca majątkowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił w skardze naruszenie: art. 130 ust. 1, art.154 u.g.n., § 36 ust. 1, § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 195 ust. 1 u.g.n., art. 107 § 3 k.p.a.
Kierując się powyższymi zarzutami rzeczoznawca wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób, aby orzec wobec niego karę dyscyplinarną w postaci kary nagany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie VI SA/Wa 1759/16 powołał się na przepisy u.g.n.: 175 ust. 1, określający obowiązki rzeczoznawcy podczas wykonywania działalności zawodowej, Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) regulujący zasady orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.
Analiza wyżej wskazanych przepisów pozwalała na stwierdzenie, że Komisja przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna. Po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, aby przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, którego wyniki są podstawą do wydania przez organ orzeczenia dyscyplinarnego o którym mowa w art. 195a ust. 1 u.g.n.
Sąd I instancji oceniając prawidłowość postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej uznał, że zostało ono wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Sprawa została przekazana do Komisji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Minister, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w toku ponownego jej rozpoznawania skierował sprawę ponownie do Komisji. Ta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej - zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącego naruszeń.
Zdaniem WSA, przeprowadzone przez Komisję postępowanie wyjaśniające dowiodło, że rzeczoznawca przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki z: art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz poprzez niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych;
§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez brak znajomości cech rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez przyjęcie stanu nieruchomości na inny dzień niż dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości; § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności, § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 21.09.2004r. poprzez nieustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, co skutkowało odpowiedzialnością zawodową skarżącego.
Sąd I instancji zauważył, że od organu prowadzącego postępowanie zależy rodzaj orzeczonej kary dyscyplinarnej, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że - jeżeli organ zleca wycenę - pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że poza tym, że wycena może być kwestionowana przez stronę, to także może, co do jej prawidłowości, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) lub że może on podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 u.g.n.). W tej sytuacji rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.
Sąd podzielił stanowisko Ministra, że nałożona kara mieści się w katalogu kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono przesłanki jej wymierzenia. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia przepisów prawa.
Sąd zauważył, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przezeń założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością. Przy wyborze kary dyscyplinarnej, Minister wziął pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wagę naruszonych przepisów prawa. Dlatego orzeczonej kary nie uznał za zbyt dolegliwą. Zaakceptował, że nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie miały charakter rażącego naruszenia przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przyznał rację co do konieczności stosowania art. 130 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. w powiązaniu z z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r., z których wynika, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa we w art. 98 ust.1 u.g.n., stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. W sporządzonym zaś przez skarżącego operacie z dnia [...] marca 2013r, który podlegał badaniu., stan przedmiotu wyceny został przyjęty na dzień [...] lipca 2011r., natomiast wartość nieruchomości została określona na sierpień 2012 r. Mając na uwadze § 56 ust.1 pkt 4 rozporządzenia z 21.09.2004r., na podstawie, którego należy ustalić i podać daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, przy czym daty przyjęte w operacie winny mieć uzasadnienie w przepisach prawa lub wynikać z innych okoliczności wskazanych w samym operacie szacunkowym.
W niniejszej sprawie, wycena była wykonywana dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność miasta [...] a zatem jednostki samorządu terytorialnego, to należało przyjąć datę stanu wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011r.), a datę ustalenia wartości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (w praktyce oznacza to dzień sporządzenia operatu szacunkowego – w niniejszej sprawie była to data [...] marca 2013r.). Jeżeli rzeczoznawca przyjmuje inne daty przy określaniu wartości nieruchomości (w niniejszej sprawie przyjęto datę sierpień 2012r. jako datę, na którą określona została wartość nieruchomości), które mają wynikać np. z ustaleń z zamawiającym wycenę, a które są jednocześnie sprzeczne z celami wyceny, to powinien to wyjaśnić w treści operatu szacunkowego formułując tym samym odmiennie cel wyceny. Skarżący natomiast w operacie nie zawarł w tym zakresie żadnych wyjaśnień.
Sąd nie podzielił dalszych zarzutów skargi. Szacowana nieruchomość, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, co determinowało przy jej wycenie zastosowanie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. Oznaczało to, iż w pierwszej kolejności przy dokonywaniu szacowania takiej nieruchomości rzeczoznawca był zobowiązany przeanalizować możliwość określenia wartości tej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a co za tym idzie rzeczoznawca był zobligowany do dokonania analizy rynku w tym zakresie i w przypadku możliwości ich wykorzystania dokonania na tej podstawie wyceny. Dopiero w drugiej kolejności, gdy rzeczoznawca ustalił, że na analizowanym rynku nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi, to mógł określić wartość rynkową nieruchomości wycenianej przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających w śród gruntów przyległych. Z treści operatu szacunkowego wynikało, że skarżący nie zastosował dokonując wyceny nieruchomości wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, co w sposób rażący narusza wskazany przepis.
Zakres szczegółowości operatu szacunkowego umożliwia prześledzenie poprawności przeprowadzenia czynności wyceny i toku dokonywanych obliczeń. Zatem brak charakterystyk analizowanych nieruchomości w istocie uniemożliwia weryfikację dokonanych czynności w zakresie prawidłowości ustalenia cech rynkowych i ich stanów. Skoro w operacie brakowało wystarczającego opisu nieruchomości przyjętych do porównania, to słuszny okazał się zarzut organu, ze skarżący naruszył § 55 ust.2 rozporządzenia z 21.09.2004 r.
Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 195 ust.1 u.g.n. Skarżący uczestniczył w posiedzeniu Komisji w dniu [...] września 2013r. (co wynika z protokołu posiedzenia). Natomiast podczas rozpoznawania sprawy przez Komisję na skutek wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, posiedzenie zostało wyznaczone na [...] maja 2015r. i w tym posiedzeniu skarżący nie uczestniczył (zawiadomienie z [...] kwietnia 2015r., protokół z [...] maja 2015r – akta administracyjne nieponumerowane). Ponadto skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie o terminie posiedzenia Komisji nadesłał pismo z [...] kwietnia 2015r., w którym poinformował, że we wskazanym dniu nie może stawić się przed Komisją i wnosił o rozpatrzenie sprawy bez jego udziału.
Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wnioskował o odroczenie posiedzenia Komisji a wręcz sam rezygnował z udziału w posiedzeniu na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. Nie został więc pozbawiony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i nie został pozbawiony możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie ze wskazaniem podstawy prawnej, faktów które organ uznał za udowodnione, ze wskazaniem dowodów na których się organ oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślił też WSA, że organ szczegółowo odniósł się i przeanalizował każdy ze stawianych zarzutów podniesionych we wniosku Burmistrza [...] pod kątem ich zasadności.
Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). oddalił skargę.
Od wyroku powyższego skargę kasacyjną wniósł rzeczoznawca.
Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił skarżonemu orzeczeniu naruszenie:
- I. prawa materialnego, mający wpływ na treść wyroku tj.:
1.§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyceniając nieruchomość skarżący naruszył prawo w sposób rażący poprzez przyjęcie do wyceny przeznaczenia nieruchomości gruntów przyległych zamiast nieruchomości drogowych, podczas gdy Skarżący należycie zastosował w/w przepis a tym samym nie naruszył prawa;
2. § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca niedostatecznie uzasadnił przyjęcie w treści operatu innej, niż data wydania decyzji, określenia wartości nieruchomości, w sytuacji gdy rzeczoznawca wprost wskazał, iż operat sporządzany był na zlecenie osoby prywatnej, które obejmowało ustalenie wartości na sierpień 2012, co nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa oraz uznaniu, iż przepis ten nakłada obowiązek uzasadnienia w treści operatu przyjętych dat;
3. § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że operat winien zawierać szczegółowe i konkretne cechy nieruchomości porównawczych, zaś opis tych nieruchomości powinien być na tyle szczegółowy aby można było zweryfikować poprawność przeprowadzonych czynności szacowania oraz tok obliczeń, w sytuacji gdy przepisy nie wskazują na takie obowiązki a jedynie zobowiązują do zamieszczenia informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w szczególności podstaw prawnych, i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, toku obliczeń oraz wyniku końcowego, zaś wszystkie te elementy występują w treści sporządzonego operatu;
4. art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez Skarżącego dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w [...], uchybiono przepisom prawa, które nakładają na sporządzającego operat określenie "dat istotnych dla sporządzenia operatu", w sytuacji gdy przywołany przepis nakazuje wskazanie daty na którą określono stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości, która winna być tożsama z datą wydania decyzji o wywłaszczeniu i taką też datę przyjęto w sporządzonym operacie – [...] lipca 2011 r., zaś pozostałe daty zostały wskazane przez zleceniodawcę,
5. art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż operat szacunkowy sporządzony przez Skarżącego wykonany został poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz poprzez niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych,
6. § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyceniając nieruchomość Skarżący dopuścił się naruszenia w/w przepisu, w sytuacji gdy w treści operatu wskazano prawidłowo datę na jaką określano i uwzględniono w wycenie stan i przeznaczenie szacowanej nieruchomości - datę wydania decyzji o wywłaszczeniu;
7. art. 154 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, objawiające się w przyjęciu, że rzeczoznawca powinien najpierw przeanalizować możliwości zastosowania metody polegającej na wycenie nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w sytuacji gdy to biegły ma dokonać wyboru metody szacowania, według własnej wiedzy oraz przy uwzględnieniu celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, celu przeznaczenia w planie miejscowym (jeśli taki został uchwalony), stanu wycenianej nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych;
II. przepisów postępowania, polegające na uznaniu, iż rzekome błędy w wycenie sporządzonej przez Skarżącego miały wpływ na treść wyceny podczas, gdy organ nie prowadził postępowania dowodowego (a tym samym nie było dowodów w sprawie na ta okoliczność) i nie dokonał ustaleń, iż w rzekome błędy miały wpływ na wartość wyceny a tym samym dokonał własnych ustaleń w tym zakresie nie wskazując na jakich dowodach się oparł.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Minister Infrastruktury (przejął kompetencje Ministra Infrastruktury i Budownictwa) nie zajął stanowiska odnośnie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna M. S. jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 174 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia tychże uregulowań na wynik sprawy.
Ponadto zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, z mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W konsekwencji Sąd kasacyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), ale może to uczynić tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA z 24 września 2018 r., sygn. akt I OSK 3248/18, opubl. Lex nr 2559095 i powołane w nim orzeczenia NSA).
Odnosząc powyższe do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że ani w samym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (analizowanym w kontekście zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez WSA, zgodnie z powołaną uchwałą pełnego składu NSA w sprawie I OPS 10/09) skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek przepisu postępowania, który zostałby naruszony przez Sąd I instancji. Tym samym nie wypełnił obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – przytoczenia podstaw kasacyjnych.
Zatem zarzut ten okazał się nieskuteczny jako niepoprawnie skonstruowany. Nie zostały więc podważone ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, a w pełni akceptujące ustalenia poczynione przez Ministra w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący w pkt I.1-6 petitum skargi kasacyjnej wskazał jako postać naruszenia – błędną wykładnię. Jedynie w pkt I.7. petitum skargi kasacyjnej powołał, że doszło do naruszenia prawa materialnego wskutek niezastosowania art. 154 u.g.n. Mając na uwadze, że przepis art. 154 u.g.n. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (ustępów) i w świetle tego, co wyżej powiedziano, skarżący powinien szczegółowo określić podstawę kasacyjną. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zatem i ten zarzut nie poddawał się kontroli instancyjnej.
Rozpoznając pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w skardze kasacyjnej, zmierzają do wykazania błędnego stanowiska Sądu, który niezasadnie podzielił stanowisko Ministra, że sporządzony przez skarżącego operat naruszył szereg przepisów u.g.n. i rozporządzenia z 21.09.2004 r., a w rezultacie także wymagania z art. 175 ust. 1 u.g.n. Sąd za organem przyjął, że sporny operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o czynności szacowania wykonane niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i naruszające regułę dochowywania szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych.
Wyjaśnić należy, że "szczególna staranność" zapisana w art. 175 ust. 1 u.g.n. w akcie tym nie została zdefiniowana. Zawarto tylko we wspomnianym przepisie odniesienie, że powinna być "właściwa dla zawodowego charakteru czynności określania wartości nieruchomości". Wydaje się więc, że sformułowanie to jest najbardziej zbliżone treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej, który w niniejszej sprawie dotyczył nie tylko samego operatu szacunkowego jako wyniku czynności zmierzających do określenia wartości nieruchomości, ale i tychże czynności podejmowanych przy jego sporządzeniu (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1881/15, opubl. Lex nr 2205843; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 269/16, opubl.
Lex nr 2431906). W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa. W związku z powyższym, aby uznać, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać, czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną WSA, że stwierdzone przez Ministra wady w sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków, gdyż operat ten, znajdujący się w aktach sprawy i sądowi kasacyjnemu znany, zawierał błędy rażąco naruszające przepisy prawa, które wskazywały na zaniedbania rzeczoznawcy przy wykonywaniu czynności zawodowych.
Podstawowym, potwierdzonym zarzutem było wykonywanie przez rzeczoznawcę czynności szacowania w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc obowiązującą. Według art. 130 ust. 1 u.g.n. 1 w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podziału dokonano na wniosek właściciela, jeżeli do uzgodnienia między właścicielem a właściwym organem nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości) wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis § 36 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. dodany i w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 11 rozporządzenia zmieniającego, obowiązującego od 26 sierpnia 2011 r. stanowi, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.
Przepisy ust. 1-4 § 36 omawianego rozporządzenia mówią o wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone. Wartość rynkową nieruchomości i sposób jej określania reguluje art. 134 u.g.n. Odwołuje się to uregulowanie do aktualnie kształtujących się cen na rynku nieruchomości (ust. 1). Przepis art. 134 ust. 2 – 4 u.g.n. zostały istotnie zmienione na podstawie art. 1 pkt 17 ustawy zmieniającej, obowiązującej od 25 października 2010r., czego skarżący podczas sporządzania operatu nie uwzględnił. Mało tego, skarżący wręcz odrzucił możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21.09.2004 r. (s. 10 operatu).
W sporządzonym zaś przez skarżącego operacie z dnia [...] marca 2013r., który podlegał badaniu, stan przedmiotu wyceny został przyjęty na dzień [...] lipca 2011r., natomiast wartość nieruchomości została określona na sierpień 2012 r.
Mając na uwadze, że wycena była przeprowadzona dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność miasta [...] (dla jednostki samorządu terytorialnego), to prawidłowo Sąd, jak wcześniej organ przyjął, że datę ustalenia wartości należało przyjąć na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (w praktyce oznacza to dzień sporządzenia operatu szacunkowego – w niniejszej sprawie [...] marca 2013 r.). Jeżeli zaś rzeczoznawca przyjął inną datę ustalenia wartości nieruchomości (w operacie – sierpień 2012 r.), to w myśl § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r., wymagającego ustalenia dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, powinien był uzasadnić szczegółowo to odstępstwo, a czego nie uczynił (organ i Sąd były zgodne i prawidłowo swoje opinie wyjaśniły).
Skarżący również nie zastosował przy sporządzaniu operatu do § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. Jednocześnie, skoro rzeczoznawca opierał się na wcześniejszych przepisach, to nie mógł zastosować tego przepisu, gdyż został dodany dopiero rozporządzeniem zmieniającym, a skarżący w operacie nie stosował przepisów rozporządzenia z 21.09.2004 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Według omawianego zapisu, rzeczoznawca obowiązany był najpierw przy dokonywaniu szacowania takiej nieruchomości przeanalizować możliwość określenia wartości tej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a co za tym idzie rzeczoznawca był zobligowany do dokonania analizy rynku w tym zakresie i w przypadku możliwości ich wykorzystania dokonania na tej podstawie wyceny. Dopiero w drugiej kolejności, gdyby rzeczoznawca ustalił, że na analizowanym rynku nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi, to mógł określić wartość rynkową nieruchomości wycenianej przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.
Takiej analizy w operacie nie było, a czego skarżący nie obalił w skardze kasacyjnej. Odwoływanie się do wyroku NSA z 26 maja 2016 r. w sprawie I OSK 2014/16 było nieadekwatne z uwagi na inny stan faktyczny i zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. (wyjaśniono odstępstwo od tej zasady), a czego skarżący w swoim operacie nie uczynił.
Nieuzasadnione były także zarzuty naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. Skarżący kwestionował elementy niezbędne operatu, nie wskazując jednocześnie, co powinno znaleźć się w tym dokumencie i jaki powinien być stopień jego szczegółowości. Przepis § 55 ust. 2 cyt. rozporządzenia mówi, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat ma więc zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. W myśl ust. 1 tego samego § operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n. czyli wycenę nieruchomości oznaczającą postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości.
Ponadto § 56 rozporządzenia w ust. 1 wskazuje na niezbędne elementy operatu, wymieniając je, w tym: opis stanu nieruchomości (pkt 5); wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości (pkt 6); analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7); wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania (pkt 8); przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9). Ponadto skoro operat ma przedstawiać wycenę nieruchomości, to jest on zapisem wszystkich istotnych czynności podejmowanych w trakcie wyceny, a które powinny być przeprowadzone w sposób wymagany przez szczegółowe uregulowania u.g.n. i rozporządzenia z 21.09.2004 r. Nie można § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21.09.2004 r. traktować jako samodzielnej podstawy wymogów operatu. Opisane w nim wymagania są bardzo ogólne i dopiero na podstawie przepisów u.g.n. i samego rozporządzenia można je uszczegółowić, zwłaszcza że jest co najmniej kilka rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.