Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 marca 2022 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej także "GDDKiA ") wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Śląskiego w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Gminy C. o wydanie zgody na dysponowanie nieruchomością nr 125/3 obręb [...] na cele budowlane w związku z planowaną realizacją inwestycji pn. "[...]".
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że:
- - wniosek Gminy C. został przekazany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach przez Starostę Żywieckiego pismem z 3 grudnia 2021 r.;
- - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach pismem z 17 grudnia 2021 r. przesłała wniosek według właściwości Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Katowicach;
- - Zarząd Województwa Śląskiego w piśmie z 3 stycznia 2022 r. (skierowanym do Gminy Czernichów) wskazał, że działka objęta wnioskiem nie stanowi własności Województwa Śląskiego, a tym samym Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest właściwym podmiotem do wydania zgody na dysponowanie działką.
Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działka nr 125/3 w M. stanowi użytek drogowy, na którym urządzony jest pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej działki jako właściciel został ujawniony (w dniu 5 listopada 2021 r.) Skarb Państwa – trwały zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Krakowie (przy czym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych zauważył, że w dacie 5 listopada 2021 r. nie istniała jednostka o nazwie Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych). W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, skoro działka nr 125/3 w M. stanowi drogę publiczną ([...]), to zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej zwanej "udp") pozostaje w zarządzie właściwego zarządcy drogi, którym dla dróg wojewódzkich jest Zarząd Województwa będący następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, sprawujący swoje zadanie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest następcą prawnym wyłącznie w zakresie dróg krajowych.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił również, że fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka, gdyż o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. W konsekwencji wniosek Gminy C. powinien zostać rozpatrzony przez zarządcę [...]. Zatem to Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach powinien zostać wskazany jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Województwa Śląskiego (działający przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach) wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarząd Województwa Śląskiego wskazał, że działka nr 125/3, obręb M. znajduje się poza pasem drogowym obecnej drogi wojewódzkiej [...], będącej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Granica pasa drogowego drogi wojewódzkiej na przedmiotowym odcinku jest tożsama z granicą pomiędzy działkami 6374/10 a 6374/4, 127/6, 6374/11, obręb M. Zarząd Województwa Śląskiego stwierdził, że tylko nieruchomości lub ich części, zajęte na dzień 1 stycznia 1999 r. elementami istniejącego pasa drogowego drogi publicznej, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością Województwa Śląskiego. We wskazanej dacie działka 125/3 nie była zajęta elementami pasa drogowego drogi wojewódzkiej, a zatem brak jest przesłanek dla jej nabycia na rzecz Województwa Śląskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością nr 125/3 obręb M. (Gmina C.) na cele budowlane w związku z planowaną realizacją inwestycji pn. "[...]".
Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 udp, zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, a zarządcą drogi wojewódzkiej – zarząd województwa.
Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13 - treść tego oraz dalej przywołanych postanowień jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 udp kategorii dróg (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na dysponowanie nieruchomością znajdującą się w pasie drogi na cele budowlane, jest zarządca drogi. W niniejszej sprawie strony zgadzają się co do tego, że pas drogowy, o którym mowa w przedmiotowej sprawie, jest pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] a jego zarządcą jest Zarząd Województwa Śląskiego (reprezentowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach).
Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący klasyfikacji miejsca planowanej budowy kanalizacji sanitarnej - działki nr 125/3 – innymi słowy czy obecnie działka wchodzi w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], a więc jest to spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania działki, na której ma być prowadzona budowa względem pasa drogowego, strony domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest uprawniony do zarządzania działką nr 125/3.
Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 ppsa. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. czy działka, na której ma być prowadzona budowa leży w pasie drogi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii tej nie potwierdza jednoznacznie dokumentacja przedstawiona przez GDDKiA i Zarząd Dróg Wojewódzkich w postępowaniu o rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Dokonywanie takich ustaleń nie stanowi natomiast kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń, to w konsekwencji brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04).
Stąd należało stwierdzić, że wniosek GDDKiA, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ppsa, winien zostać oddalony.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.