Uzasadnienie
I
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyninie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Gostynin (dalej również jako: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Gostynin – Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyninie a Burmistrzem Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie – Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie i wskazanie Burmistrza Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie – Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Szpital w Gorzewie przesłał wniosek o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wraz z wywiadem środowiskowym do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie, gdzie Pani M. S. jako osoba bezdomna ostatni raz posiadała meldunek. Z ustaleń przeprowadzonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer w m. st. Warszawy w Warszawie wynikało, że od 10 lat Pani M. S. nie przebywa na terenie miasta stołecznego Warszawy i jest osobą bezdomną. Przebywa natomiast na terenie Gostynina i to tutejszy ośrodek jako organ jest właściwy do wydania decyzji.
W dniu [...] lutego 2021 r. wpłynęło zatem pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie wraz z dokumentacją w celu wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla Pani M. S.– osoby bezdomnej przebywającej w szpitalu [...] w Gorzewie, posiadającej ostatni meldunek w Warszawie ul. [...]. Ponadto, z wywiadu środowiskowego nie wynikało, gdzie ostatnio zamieszkiwała Pani M. S., zaś szpitala nie można ustać za takie miejsce. Pani M. S. nie pobiera i nie pobierała także żadnych świadczeń w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Gostyninie.
W ocenie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Gostyninie właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej określa art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej jako: "ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych"). Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadku osoby bezdomnej, która jak w niniejszej sprawie, nie ma miejsca zamieszkania. W przypadku osoby bezdomnej należy odnieść się do przepisów wskazujących właściwy miejscowo organ załatwiający sprawę bezdomnych.
Taki organ wskazuje art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano kilkakrotnie pogląd, że w przypadku osoby bezdomnej powinna ona otrzymać pomoc od gminy, na terenie której jest zameldowana na pobyt stały. Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń pomocy społecznej. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały osoby, której dotyczy wniosek jest Dzielnica Wawer m. st. Warszawy w Warszawie, a więc Burmistrz tej dzielnicy winien być organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze wskazaniem, że organem właściwym do rozpoznania w sprawie w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pani M. S. jest Wójt Gminy Gostynin.
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w Warszawie wskazał, że argumentacja prawna przedstawiona przez wnioskodawcę opierała się na błędnych założeniach, albowiem zakłada, iż w przypadku osób bezdomnych właściwość organów administracji winna być ustalania w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawiera w powyższym zakresie własne przepisy szczególne wobec regulacji art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
A zatem decyzję wydaje wójt gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Czynność ta należy do zadań zleconych gminy, na realizację których gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa jednak właściwość organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w tym przypadku do żadnej innej ustawy. W takiej sytuacji – osób, nieposiadających miejsca zamieszkania, w pełni trafny i uzasadniony jest pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 238/13, zgodnie z którym zastosowanie mają przepisy k.p.a., które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro strona nie ma miejsca zamieszkania o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdza jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a.
W ocenie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy, skoro Pani M. S. nie ma miejsca zamieszkania, zaś z niekwestionowanych ustaleń wynika, iż od 10 lat nie zamieszkuje na terenie m. st. Warszawy i jako osoba bezdomna wielokrotnie zmieniała swoje miejsce pobytu to organ właściwy miejscowo należało ustalić, według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie tj., hospitalizacja powodująca wszczęcie postępowania, a zatem właściwym organem jest Wójt Gminy Gostynin.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny), najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu było to, że do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Gostyninie wpłynęło pismo Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer w Warszawie w celu wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wraz z wywiadem środowiskowym, w związku z wnioskiem Szpitala w Gorzewie.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba w punkcie wyjścia podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa stanowiło już przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 maja 2020, sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020, sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020, sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r., sygn. akt II GW 19/19, 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy – w tej zaś mierze, co trzeba w tym miejscu podkreślić, brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu w sprawach, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Uwzględniając treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego – co należy podkreślić – że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi z kolei przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania.
Dopiero więc, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – sprawa należy do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Z akt sprawy wynika, że ostatnim znanym miejscem stałego pobytu Pani M. S.– w którym nie zamieszkuje od 10 lat – a więc tym samym także ostatnim znanym miejscem zamieszkania, jest adres Warszawa ul. [...].
W związku z powyższym, w świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania Pani M. S. – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – jest miejscowość Warszawa ul. [...].
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.