Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy Jedlicze reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jedliczu (dalej: Burmistrz) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (data wpływu wniosku do NSA – 23 stycznia 2024 r.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. S. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany) i wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie z wniosku Szpitala B. W uzasadnieniu podał, że Ośrodek Pomocy Społecznej m.st. Warszawy, ul. Przybyszewskiego 80/82 (dalej: OPS z Warszawy) pismem z 4 grudnia 2023 r. w związku z wnioskiem Szpitala B. [...], Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w W. (dalej: Szpital) z 6 listopada 2023 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jedliczu (dalej: GOPS) o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla świadczeniobiorcy.
OPS z Warszawy ustalił, że Szpital w dniu 6 listopada 2023 r. udzielił uczestnikowi świadczenia w stanie nagłym, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146; dalej: ustawa o świadczeniach). Zainteresowany bowiem podał, że jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości P., ale przed pobytem w szpitalu przebywał na terenie Warszawy. Ustalono, że uczestnik jest osobą bezdomną, przy czym wielokrotnie korzystał ze wsparcia Sióstr [...], udzielających pomocy osobom bezdomnym w Warszawie ul. [...] i do nich uczestnik wskazał swój adres korespondencyjny. Po wypisaniu świadczeniobiorcy ze Szpitala miał mu zostać zaproponowany pobyt w noclegowni przy ul. [...] w Warszawie.
OPS z Warszawy przekazał sprawę do GOPS na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), uznając, że do rozpatrzenia wniosku Szpitala jest właściwy GOPS jako gminy ostatniego miejsca zamieszkania uczestnika, potwierdzonego zameldowaniem na pobyt stały.
Natomiast GOPS ustalił, że świadczeniobiorca figuruje w kartotece byłych mieszkańców Gminy Jedlicze, gdyż wymeldował się z adresu: P., [...] K. w dniu 20 listopada 2017 r. i obecnie na terenie Gminy Jedlicze nie posiada żadnego meldunku ani nie figuruje w rejestrach podatkowych ww. Gminy jako podatnik podatku rolnego. Ponadto w wyniku rozeznania ustalono, że uczestnik nie był widziany pod ww. adresem od kilku lat, a domem opiekuje się krewny, przy czym nikt z wcześniej zamieszkujących się nie interesuje budynkiem mieszkalnym ani jego obejściem.
Burmistrz oparł swoje stanowisko na orzecznictwie, oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 z późn. zm.; dalej: k.c.) w związku z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r. poz. 901 z późn. zm.; dalej: u.p.s.).
Prezydent m.st. Warszawa w odpowiedzi na wniosek wnosił o uznanie Burmistrza Gminy Jedlicze za organ właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku Szpitala. Odwoływał się do szeregu postanowień NSA, w których podkreślono szczególny charakter przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wobec uregulowań k.p.a., zwłaszcza art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznaczało to, że ustawodawca powiązał właściwość miejscową organu do wydania decyzji wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, przy ustaleniu którego należy posiłkować się treścią art. 25 k.c. Podnosił, że chociaż uczestnik nie zamieszkuje pod adresem w Gminie Jedlicze, pozostaje osobą bezdomną, przebywa w różnych miejscach, to jako ostatni jego potwierdzony adres zamieszkania należy wskazać ostatni adres zameldowania zainteresowanego na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Burmistrzem Gminy Jedlicze a Prezydentem m. st. Warszawy jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Szpitala Bielańskiego w Warszawie o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. postanowienia NSA z: 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; opublikowane podobnie jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania u.p.s., w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8u.p.s., to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają.
Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis ustawy o świadczeniach nie stanowi odesłania do u.p.s. w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 u.p.s., a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów k.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji z w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 k.c. zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, znajdowało się w miejscowości P. [...] K., skąd został wymeldowany 20 listopada 2017 r. Niemniej świadczeniobiorca w toku postępowania wyraźnie oświadczył, że miejscem jego zamieszkania jest Warszawa. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony z zainteresowanym w dniu 13 listopada 2023 r. przez pracownika OPS Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy.
Jednocześnie wszelkie formalności urzędowe związane z tym postępowaniem uczestnik załatwiał osobiście w OPS w Warszawie, a z GOPS w Jedliczu w ogóle się nie kontaktował. Jako adres do korespondencji zainteresowany wskazał również adres w Warszawie, z którego skutecznie odebrał wezwanie do OPS Dzielnicy B. na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Uczestnik korzysta z pomocy społecznej na terenie Warszawy – wsparcia Sióstr [...] i ten adres podał jako adres korespondencyjny. Po hospitalizacji uczestnik miał być skierowany do noclegowni przy ul. [...] w Warszawie, ale nie zadeklarował pobytu pod tym adresem. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że centrum spraw życiowych M. S. – osoby bezdomnej - znajduje się w Warszawie, jak sam określił w "przestrzeni miejskiej w Centrum" (por. postanowienie NSA z: 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GW 32/23).
W tych okolicznościach, wbrew opinii Prezydenta m.st. Warszawy, ale zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza Gminy Jedlicze, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania – pobytu świadczeniobiorcy niż Warszawa.
Zatem organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla świadczeniobiorcy jest Prezydent m.st. Warszawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.