Uzasadnienie
Wnioskiem z 4 kwietnia 2020 r. r. Burmistrz Gminy Rawicz wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Gminy Rawicz a Prezydentem Wrocławia, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B.T. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik).
Jak wynika z uzasadnienia wniosku, pismem z 14 stycznia 2022 r. Uniwersytecki Szpital Kliniczny im. Jana Mikulicza-Radeckiego we Wrocławiu (dalej: Szpital) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespół ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców we Wrocławiu z wnioskiem o przyznanie uczestnikowi prawa do świadczeń opieki zdrowotnej na okres 90 dni (dalej: MOPS we Wrocławiu) w uzasadnieniu wskazując, że w dniu 9 stycznia 2022 r. Szpital udzielił bezdomnemu, nieposiadającemu żadnego tytułu do ubezpieczenia B.T. świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych w trybie nagłym.
W związku z powyższym pracownik MOPS we Wrocławiu w dniu 31 stycznia 2022 r. przeprowadził ze świadczeniobiorcą wywiad środowiskowy część l, ustalając że przebywa on pod adresem: ul. [...]1; [...] Wrocław – tj. w znajdującym się na [...] piętrze w bloku przy ul. [...]1 pomieszczeniu gospodarczym. Ustalono również, że B.T. jest osoba bierną zawodowo, utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł przyznanego decyzją Prezydenta Wrocławia z 18 stycznia 2022 r. i wypłacanego przez MOPS we Wrocławiu. Mając na uwadze, że ostatni znany adres zameldowania uczestnik posiadał w Rawiczu przy ul. [...]2, pismem z 10 lutego 2022 r. MOPS we Wrocławiu przesłał wywiad środowiskowy wraz zebraną dokumentacją do Burmistrza Gminy Rawicz celem załatwienia według kompetencji.
Jednocześnie w dniu 31 stycznia 2022 r. B.T. zwrócił się do MOPS we Wrocławiu o przyznanie zasiłku stałego i pokrycie składki na ubezpieczenie zdrowotne z powodu choroby i leczenia szpitalnego.
W dniu 22 lutego 2022 r. pracownik Centrum Usług Społecznych w Rawiczu (dalej: CUS w Rawiczu) w rozmowie telefonicznej z uczestnikiem ustalił, że zamieszkuje on we Wrocławiu, gdzie zamierza pozostać, tam znajduje się jego centrum życiowe i nigdy nie wróci do Rawicza (notatka służbowa z 22 lutego 2022 r.). Następnie 1 marca 2022 r. uczestnik telefonicznie w rozmowie z pracownikiem CUS w Rawiczu złożył rezygnację z ubiegania się o wnioskowane świadczenia (zasiłek stały i sfinansowanie składki zdrowotnej), co odnotowano w protokole z 1 marca 2022 r.
Pismem z 1 marca 2022 r. CUS w Rawiczu, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej jako: u.ś.o.z.), przekazał Prezydentowi Wrocławia zgromadzoną dokumentację celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wskazał, że świadczeniobiorca przebywa pod wrocławskim adresem, gdzie posiada dostęp do kuchni i łazienki, nie oczekuje pomocy finansowej, a jedynie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Kopię pisma wysłano B.T. na adres: ul. [...]1, [...] Wrocław, pod którym osobiście odebrał korespondencję.
W dniu 3 marca 2022 r. B.T. wniósł do MOPS we Wrocławiu o przyznanie mu ubezpieczenia zdrowotnego na 90 dni od 3 marca 2022 r.
Pismem z 4 marca 2022 r. MOPS we Wrocławiu, działając na podstawie art. 65 § k.p.a., ponownie przekazał do CUS w Rawiczu (data wpływu 22 marca 2022 r.) wniosek Szpitala oraz wniosek uczestnika o potwierdzenie prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej na okres 90 dni.
W tych okolicznościach Burmistrz Gminy Rawicz wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego do potwierdzenia prawa B.T. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Działający w imieniu Prezydenta Wrocławia Dyrektor MOPS we Wrocławiu w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy Rawicz jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że B.T. nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Wrocławia, a ostatni stały adres zameldowania to ul. [...]2, Rawicz. Uczestnik przebywa obecnie w pomieszczeniu gospodarczym znajdującym się na [...] piętrze bloku mieszkalnego przy ul. [...]1 we Wrocławiu, które należy do jego córki, aktualnie zamieszkałej za granicą. W znajdującym się przy ul. [...]1 mieszkaniu należącym do córki uczestnik nie może zamieszkać z powodu konfliktu z zięciem i nieobecności córki.
W ocenie Prezydenta Wrocławia w tych okolicznościach należy zastosować przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i ustalić ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na podstawie ostatniego ustalonego zameldowania na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Burmistrzem Gminy Rawicz a Prezydentem Wrocławia jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosków placówki medycznej oraz B.T. o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy Rawicz przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Prezydentowi Wrocławia, który był tym przekazaniem związany, a w razie kwestionowania jego zasadności – mógł zainicjować spór o właściwość. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05, ONSAiWSA 2006/4/98).
Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Wrocławia uznając, że nie jest właściwy w tej sprawie, odesłał podanie Burmistrzowi Gminy Rawicz, który następnie wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku Burmistrza Gminy Rawicz o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie. Podobne stanowisko co do dopuszczalności rozpoznania w takiej sytuacji wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniach: z 8 października 2019 r., sygn. akt I OW 39/19, a także z 25 września 2020 r. sygn. akt II GW 12/20 (te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA: z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, znajdowało się w Rawiczu, ul. [...]2. Niemniej świadczeniobiorca w toku postępowania wyraźnie kilkakrotnie oświadczył, że miejscem jego zamieszkania jest Wrocław, natomiast "z Rawiczem nie ma już nic wspólnego i na pewno tam nie wróci". Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych dołączonych do wniosku wydruk z bazy danych zrodlo.obywatel.gov.pl, z którego wynika, że pod adresem w Rawiczu przy ul. [...]2 świadczeniobiorca był zameldowany od 3 czerwca 2004 r. do 7 września 2009 r., kiedy to został wymeldowany w trybie administracyjnym.
Jednocześnie wszelkie formalności urzędowe związane z tym postępowaniem uczestnik załatwiał osobiście we Wrocławiu, a z CUS w Rawiczu kontaktował się wyłącznie telefonicznie. Znajdujący się w aktach sprawy rodzinny wywiad środowiskowy również został przeprowadzony ze świadczeniobiorcą przez pracownika MOPS we Wrocławiu pod adresem: ul. [...]1. Pod tym adresem świadczeniobiorca odbierał również kierowaną do niego korespondencję urzędową. Powyższe jasno świadczy o tym, że centrum spraw życiowych B.T. znajduje się we Wrocławiu. Za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia również fakt, że jak wynika z akt sprawy, to MOPS we Wrocławiu wypłaca B.T. przyznany decyzją Prezydenta Wrocławia z 18 stycznia 2022 r. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2022 r. – bezterminowo.
W tych okolicznościach, wbrew opinii MOPS we Wrocławiu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania B.T. niż Wrocław, ul. [...]1.
Zatem organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B.T. jest Prezydent Wrocławia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.