Uzasadnienie
I
Pismem z 28 grudnia 2020 r. (złożonym w Naczelnym Sądzie Administracyjnym 7 stycznia 2021 r.) Prezydent Miasta Kielce, w imieniu którego występuje Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2020, poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla J. H. (dalej: świadczeniobiorca).
Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z 14 września 2020 r. Uniwersyteckie Centrum Kliniczne w Gdańsku zwróciło się do Prezydent Miasta Kielce o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na rzecz J. H. z tytułu udzielenia świadczeniobiorcy pomocy w trybie nagłym w dniach 12 marca i 27 kwietnia 2020 r. W miejscu zameldowania świadczeniobiorcy przesłuchano jego ojca, który oświadczył, że syn nie mieszka pod adresem swojego zameldowania w Kielcach i nie ma z nim kontaktu (24 września 2020 r.). W rozmowie telefonicznej ze świadczeniobiorcą (28 września 2020 r.). MOPR ustalił, że od 3 lat przebywa on na stałe na terenie miasta Gdańska, jest osobą bezdomną i nie zamierza powrócić do Kielc.
Przekazany przez MOPR Kielce wniosek został 26 listopada 2020 r. zwrócony przez Urząd Miasta Gdańska do Prezydenta Miasta Kielce jako organu właściwego. W piśmie tym wskazano, że J. H. nie jest mieszkańcem Gdańska, natomiast mieszka w Kielcach przy ul. Karczówkowskiej 10/219. W kolejnej rozmowie telefonicznej (16 grudnia 2020 r.) świadczeniobiorca powtórzył uprzednio przekazane informacje.
Zdaniem wnioskodawcy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oświadczenia złożone przez J. H., jednoznacznie wskazuje, że miejscem jego zamieszkania jest miasto Gdańsk, gdzie stale przebywa od 3 lat, a nie ma znaczenia brak konkretnego adresu, skoro ustawa posługuje się pojęciem "miejsca zamieszkania", a nie "adresem". Stosownie więc do art. 54 ust. 1 ustawy właściwym do rozpoznania jest – zdaniem Prezydenta Miasta Kielce – Prezydent Miasta Gdańska.
Na powyższy wniosek Prezydent Miasta Gdańska nie złożył odpowiedzi.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") i w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny), najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydentem Miasta Kielce a Prezydentem Miasta Gdańsk jest sporem negatywnym, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w Gdańsku o potwierdzenie prawa J. H. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1398; dalej jako: "ustawy o świadczeniach"). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie właściwości organów do wydania decyzji określonej w tym przepisie było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela ugruntowany już w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tym zakresie brak jest także podstaw do odpowiedniego stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), a w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tej regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu wydającego tę decyzję.
Wobec tego, że treść art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie zawiera regulacji co do określenia właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a w tej kwestii brak jest przepisów szczególnych, ustalania właściwości miejscowej organu dokonuje się na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (zob. np.: postanowienie NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że – co do zasady – ustalenia organu właściwego miejscowo dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. z tym jednak zastrzeżeniem, że organ stosujący prawo powinien w tym zakresie brać pod uwagę regulację szczególną zawartą w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach, z której wynika, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że dla określenia właściwości miejscowej organu istotny jest związek z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie z miejscem jego pobytu zaś – odmiennie od reguły określonej w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", co wymaga jego interpretacji według reguł określonych w przepisie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740; dalej jako: "k.c."), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, jednakże dokonanie tej czynności materialno-technicznej w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu (zob. postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W świetle dotychczasowych rozważań powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa J. H. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Kielce - jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.