Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Wójt Gminy Kobylin – Borzymy wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Prezydentem Miasta Białystok w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wójt Gminy Kobylin-Borzymy wskazał, że w dniu 25 listopada 2022 r. (data wpływu pisma do MOPR w Białymstoku – 28 listopada 2022 r.) Uniwersytecki Szpital Kliniczny w Białymstoku wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych M. B. We wniosku wskazano, że jest to osoba bezdomna.
Podczas postępowania MOPR w Białymstoku ustalił, że ww. w ostatnim okresie przebywał na terenie miasta Białystok, co wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie: – ostatnia rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w Białymstoku w okresie 20 grudnia 2021 r. – 7 sierpnia 2022 r. ze wskazaniem adresu ul. [...], [...] Białystok; – w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych również widnieją adresy na terenie miasta Białystok; – w Urzędzie Skarbowym w Białymstoku podatnik M. B. wskazał adres ul. [...], [...] Białystok; – takimi danymi dysponuje także Urząd Skarbowy w Wysokiem Mazowieckim.
Jednakże MOPR w Białymstoku pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. uznał się za niewłaściwy w sprawie i przesłał dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylinie-Borzymach, albowiem jego zdaniem ostatnim adresem zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały jest w miejscowości Kobylin – Borzymy, ul. [...], [...] Kobylin – Borzymy.
Wnioskodawca podniósł, że OPS w Kobylinie – Borzymach ustalił, że ostatnia aktywność świadczeniobiorcy w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wysokiem Mazowieckim miała miejsce w sierpniu 2005 r., a z danych pozyskanych z ewidencji ludności wynika, że był zameldowany był terenie gminy Kobylin – Borzymy w okresie od dnia 8 stycznia 1979 r. do 28 grudnia 2005 r., co oznacza, że od 18 lat nie przebywa na terenie gminy, w której posiadał ostatni adres zameldowania, a tym bardziej nie można przyjąć, że miejscowość Kobylin – Borzymy jest miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy.
Podkreślił, że według art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo, a w konsekwencji, że nie uznaje się za organ właściwy w sprawie, albowiem jakkolwiek świadczeniobiorca ostatni adres zameldowania posiada na terenie gminy Kobylin – Borzymy, to jednak od 18 lat nie przebywa w miejscu ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Białystok wniósł o wskazanie Wójta Gminy Kobylin – Borzymy, jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Podniósł, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W związku z tym, w sytuacji gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przybywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu.
W przypadku osoby bezdomnej, dla której możliwe jest ustalenie jedynie aktualnego miejsca przebywania, zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Podniósł, że w sprawie ustalono, iż świadczeniobiorca nie posiada miejsca zamieszkania na terenie miasta Białystok i jest osobą bezdomną. Wskazany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Białymstoku adres: ul. [...] jest faktycznie adresem zamieszkania byłej żony M. B. Nie zamieszkuje on pod tym adresem od sierpnia 2022 r. W mieszkaniu byłej żony przebywał krótkotrwale, za jej zgodą, po opuszczeniu zakładu karnego. Z uwagi na konflikty w rodzinie i brak porozumienia, nie ma możliwości zamieszkiwania pod wskazanym adresem. Jego była żona nie zna miejsca jego zamieszkania ani pobytu. Nie utrzymuje on kontaktów z rodziną, ani nie wskazał swojego miejsca pobytu, miejsca zamieszkania, ani nie był nigdy zameldowany w Białymstoku. Ostatni meldunek posiadał w miejscowości Kobylin-Borzymy przy ul. [...].
Wobec powyższego, Prezydent Miasta Białystok podniósł, że ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania strony była miejscowość Kobylin – Borzymy, co potwierdza ostatnie zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...] (data wymeldowania – 28 grudnia 2005 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Wójt Gminy Kobylin – Borzymy również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wnioskiem z dnia 10 lutego 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie – jak wynika to z uzasadnienia wniosku – o wskazanie Prezydenta Miasta Białystok, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Prezydent Miasta Białystok wniósł o wskazanie Wójta Gminy Kobylin – Borzymy, jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga w punkcie wyjścia podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika to z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Białystok.
W ich świetle nie jest przede wszystkim sporne, że świadczeniobiorca od blisko osiemnastu już lat nie zamieszkuje przy ul. [...] w miejscowości Kobylin – Borzymy, skąd został wymeldowany w dniu 28 grudnia 2005 r.
Nie jest to bez znaczenia, gdy w tej mierze odwołać się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" i jednocześnie w tym też kontekście – oraz w korespondencji do rozumienia tego pojęcia – podnieść, że ze znajdujących się w aktach dokumentów (zob.: pismo Naczelnika US w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 20 grudnia 2020 r.; pisma – adnotacji urzędowej – Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2022 r.; pisma Naczelnika I US w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2022 r., pisma ZUS Oddział w Pile z dnia 30 listopada 2022 r.; zaświadczenia MOPR w Białymstoku) wynika, że wskazywanym przez samego świadczeniobiorcę miejscem zamieszkania jest Białystok, ul. [...]. Przy tym, zasadności wniosków wynikających z wymienionych dokumentów – oraz konsekwentnych oświadczeń świadczeniobiorcy – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa treść pisma (adnotacji urzędowej) Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2022 r., z którego – w relacji do jego daty – wynika przecież, że świadczeniobiorca "[...] obecnie nie mieszka pod adresem Białystok u. [...]", co prowadzi do wniosku, że w okresie poprzedzającym mieszkał pod tym adresem (wraz z żoną i dziećmi), jakkolwiek nie był tam – jak wynika z tegoż pisma – zameldowany.
Jeżeli więc, jak powyżej podniesiono, pojęcie "zamieszkania" w przedstawionym powyżej jego rozumieniu nie oznacza (i nie sprowadza się do) zameldowania – które stanowi kategorię administracyjnoprawną – to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest Białystok, ul. [...]. Tym samym, za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należał uznać Prezydenta Miasta Białystok.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.