Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 11 października 2017 r., Burmistrz Strykowa wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Spółki A (inwestor; działający przez wykonawcę, tj. Spółkę B) o uzgodnienie lokalizacji i wyrażenie zgody na budowę przyłącza światłowodowego w pasie drogi krajowej nr 14 w miejscowości Michałówek na terenie Gminy Stryków - na działkach nr 22/1 i nr 23/1 (obręb Michałówek).
Burmistrz Strykowa wskazał we wniosku następujący stan sprawy.
W dniu 18 sierpnia 2017 r. wpłynął do GDDKiA wspomniany wyżej wniosek inwestora. GDDKiA uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa) przekazał wniosek Burmistrzowi Strykowa, wskazując że przyłącze światłowodowego zostanie usytuowane w pasie drogowym drogi gminnej - poza obszarem skrzyżowania typu rondo drogi krajowej nr 14 z drogą gminną.
Zdaniem Burmistrza Strykowa, stanowisko GDDKiA jest nietrafne. Działki nr 22/1 i nr 23/1 w obrębie Michałówek nigdy nie były własnością Gminy Stryków i nie stanowiły ciągu drogi gminnej w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; dalej: udp), lecz były własnością podmiotów prywatnych i zostały przejęte od nich za odszkodowaniem przez Skarb Państwa - GDDKiA na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego nr 19/2008 z 5 grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 14. Działki te (nr 22/1 i 23/1) zostały pozyskane pod planowaną przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr 14 z drogą gminną nr 120338 E, co potwierdza decyzja Wojewody Łódzkiego nr 271/2014 z 23 lipca 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca GDDKiA pozwolenia na budowę/rozbudowę skrzyżowania drogi krajowej nr 14 z drogami lokalnymi we wsi Sosnowiec Pieńki, gm.
Stryków. Oznacza to, że działki nr 22/1 i 23/1 w obrębie Michałówek nie stanowią ciągu drogi gminnej, lecz znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr 14 z drogami gminnymi, tym bardziej, że usytuowane są na nich obiekty inżynierskie, np. rów odwadniający skrzyżowanie. W ocenie Burmistrza Strykowa, z uwagi na treść art. 25 ust. 1 udp organem właściwym do rozpoznania sprawy jest zatem GDDKiA, jako zarządca drogi wyższej kategorii.
Pismem z 6 grudnia 2017 r. GDDKiA (działający przez Dyrektora Oddziału GDDKiA w Łodzi) udzielił odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wniósł o wskazanie Burmistrza Strykowa jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
GDDKiA stwierdził, że z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 wynika, iż projektowane przyłącze światłowodowe zostanie usytuowane również w pasie drogowym drogi gminnej - poza obszarem skrzyżowania typu rondo drogi krajowej z drogą gminną. W zakresie działek nr 24, 61/1 i 43/4 usytuowanych w pasie drogowym drogi krajowej nr 14 GDDKiA decyzją z 26 lipca 2017 r. zezwolił na lokalizację przyłącza. Natomiast przedmiotowy wniosek inwestora dotyczy lokalizacji przyłącza na działkach ewidencyjnych nr 22/1 i 23/1 usytuowanych poza obszarem skrzyżowania typu rondo z DK 71, skoro działki te znajdują się poza zachodnią granicą wyspy widocznej na mapie, którą można traktować jako koniec skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Wobec tego zarządcą drogi w zakresie spornych działek ewidencyjnych jest Burmistrz Strykowa, zgodnie z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 udp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na budowę przyłącza światłowodowego w pasie drogowym w miejscowości Michałówek na terenie Gminy Stryków - na działkach nr 22/1 i nr 23/1 (obręb Michałówek).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 udp, zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, a zarządcą drogi gminnej - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei z art. 25 ust. 1 udp wynika, że utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na budowę przyłącza światłowodowego w pasie drogowym jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Burmistrza Strykowa, jak i przez GDDKiA. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku Spółki A, jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13 - treść tego oraz dalej przywołanych postanowień jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 udp kategorii dróg (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący klasyfikacji miejsca planowanej budowy przyłącza światłowodowego – w pasie drogi gminnej czy w obrębie skrzyżowania drogi krajowej z drogami gminnymi, a więc spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania działek ewidencyjnych, na których ma być prowadzona budowa względem pasa drogowego poszczególnych kategorii dróg domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest zarządcą drogi znajdującej się na nieruchomościach oznaczonych numerami 22/1 i 23/1 - położonych w miejscowości Michałówek.
Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 ppsa. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (gminnej czy krajowej/skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną) ma być prowadzona budowa przyłącza światłowodowego i w konsekwencji - który organ jest zarządcą drogi na działkach, których dotyczył wniosek Spółki A. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii tej nie potwierdza jednoznacznie dokumentacja przedstawiona przez Burmistrza Strykowa i GDDKiA w postępowaniu o rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Dokonywanie takich ustaleń nie stanowi natomiast kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń, to w konsekwencji brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa.
Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04).
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Burmistrza Strykowa, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ppsa, winien zostać oddalony.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.