Uzasadnienie
I
Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wronki (dalej również jako: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wronki – Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej we Wronkach a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Katowicach i wskazanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Katowickiego Centrum Onkologii w przedmiocie potwierdzenia prawa o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla B. B. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 18 września 2020 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach z dnia 15 września 2020 r. o przekazaniu według właściwości do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach wniosku z dnia 15 czerwca 2020 r. Katowickiego Centrum Onkologii w przedmiocie potwierdzenia prawa o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla B. B. Z przedmiotowego wniosku wynika, iż zostały udzielone przez Katowickie Centrum Onkologii świadczenia zdrowotne na rzecz B. B., który jako adres swojego zamieszkania podał Wronki, ul. [...].
Przeprowadzone przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej we Wronkach postępowania wyjaśniające wykazały, że B. B. od 11 lat nie przebywa pod wskazanym adresem. Z oświadczenia złożonego w dniu 7 października 2020 r. przez M. D. wynika, iż jej były mąż B. B. nie zamieszkuje pod adresem Wronki, ul. [...], nie ma z nim kontaktu i nie wie gdzie przebywa. Z rejestru mieszkańców wynika, iż B. B. został wymeldowany z adresu Wronki, ul [...], a jego obecne miejsce zameldowania zarówno czasowego, jak i stałego nie jest znane. B. B. nie figuruje również w rejestrach Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach jako osoba, która kiedykolwiek korzystała ze świadczeń pomocy społecznej.
W ocenie Miejsko-Gminny Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach na podstawie art. 21 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a." organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w treści art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej jako: "ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych") jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej). Stanowisko to potwierdza bowiem stanowisko sądów administracyjnych, tj. jeżeli nie można ustalić miejsca zamieszkania osoby przebywającej w szpitalu to potwierdzenie jej prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej wydaje ten organ samorządowy, na terenie, którego nastąpiło zdarzenia prawne inicjujące postępowanie w sprawie (postanowienie NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I OW 100/12).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze wskazaniem, że gminą właściwą do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych B. B., zamieszkałego w miejscowości Wronki, ul. [...], a przebywającego w chwili złożenia wniosku w Katowickim Centrum Onkologii Szpitalu Wielospecjalistycznym ul. Raciborska 27 w Katowicach, jest gmina Wronki.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15 września 2020 r., przekazanym na podstawie art. 65 k.p.a., że do rozpatrzenia sprawy z wniosku Szpitala właściwa jest gmina Wronki. Jak wynika bowiem z wniosku Szpitala B. B. podczas przyjęcia podał jako adres zamieszkania Wronki ul. [...]. Ponadto, B. B. figuruje w CEIDG jako osoba prowadząca działalność gospodarczą od 13 marca 2012 r. Ponadto figuruje w ewidencji Urzędu Skarbowego w Szamotułach (woj. Wielkopolskie). B. B. nie posiadał żadnych związków z gminą Katowice, nie posiadał zameldowania na stały ani czasowy pobyt w Katowicach, nie widnieje w rejestrach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach. Natomiast z dokumentów B. B. można stwierdzić, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania była gmina Wronki.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach przyznał, że Katowice są miejscem zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, jednak pierwszeństwo w stosowaniu ma dyspozycja z art. 21 § 1 k.p.a., która wskazuje na ustalenie właściwości według miejsca ostatniego zamieszkania, a ostatnim miejscem zamieszkania jest gmina Wronki, tym samym należało się kierować dyspozycją art. 21 § 1 k.p.a., co wykluczało zastosowanie zapisu z § 2 tegoż artykułu.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. II GW 65/20 wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w zw. z zarządzeniem nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny), najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu było to, że do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach o przekazaniu według właściwości do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach wniosku Katowickiego Centrum Onkologii w przedmiocie potwierdzenia prawa o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla B. B. W ocenie bowiem Miejsko-Gminny Ośrodka Pomocy Społecznej we Wronkach na podstawie art. 21 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a." organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w treści art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej jako: "ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych") jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej).
W odpowiedzi, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wymienionego wniosku i przekazując ten wniosek do załatwienia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Katowicach wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze wskazaniem, że gminą właściwą do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych B.B., zamieszkałego w miejscowości W., ul. [...], a przebywającego w chwili złożenia wniosku w Katowickim Centrum Onkologii Szpitalu Wielospecjalistycznym ul. Raciborska 27 w Katowicach, jest gmina W. W związku z powyższym, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej we Wronkach, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wronki, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami, wnosząc o wskazanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach, jako organ właściwy do rozpatrzenia wymienionego wniosku, który z kolei – w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba w punkcie wyjścia podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa stanowiło już przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 maja 2020, sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020, sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020, sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r., sygn. akt II GW 19/19, 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy – w tej zaś mierze, co trzeba w tym miejscu podkreślić, brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu w sprawach, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Uwzględniając treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego – co należy podkreślić – że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi z kolei przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania.
Dopiero więc, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – sprawa należy do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Z akt sprawy wynika, że ostatnim znanym miejscem stałego pobytu B. B. – w którym nie zamieszkuje od 11 lat i z którego został wymeldowany – a więc tym samym także ostatnim znanym miejscem jego zamieszkania, jest adres Wronki, ul. [...].
W związku z powyższym, w świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta i Gminy Wronki, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania wnioskodawcy – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – jest miejscowość Wronki, ul. [...].
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.