Uzasadnienie
I
Pismem z 14 września 2022 r. Wójt Gminy C. (wnioskodawca), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2022, poz. 2000, dalej: "k.p.a."), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla W. S. (dalej: świadczeniobiorca), ostatnio zameldowanego na pobyt stały w O. Wnioskodawca wskazał, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w O. wpłynął wniosek z 12 kwietnia 2022 r., znak: [...] Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1285), dla świadczeniobiorcy, ostatnio zameldowanego na pobyt stały w O., ul. [...].
MOPS w O. ustalił, że świadczeniobiorca zamieszkuje pod adresem B. gm. S., czasem przyjeżdża do O. w odwiedziny, odbiera korespondencję. Wobec powyższego wniosek wraz z dokumentacją MOPS w O. przesłał do MOPS w S., przyjmując, że działa zgodnie z właściwością miejscową tj. miejscem zamieszkania zainteresowanego.
Pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w C. przeprowadził wywiad środowiskowy z W. S., z którego wynikało, że jest on osobą bezdomną i pod adresem B., gm. C. przebywa gościnnie do 17.07.2022 r. Po tym czasie wraca na teren O., gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Z tego powodu GOPS w C. przekazał przesłaną korespondencję według właściwości terytorialnej do MOPS w O., powołując się na przepisy ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 poz. 2268 ze zm.) - właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwość miejscową miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
12.07.2022 roku do GOPS w C. wpłynęło zawiadomienie z MOPS w S. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla W. S. Z ustaleń poczynionych przez GOPS w C. w okresie od lipca 2022 r. do sierpnia 2022 r. wynika, że W. S. nie zamieszkuje w miejscowości B., ani innej miejscowości na terenie tej gminy. Z informacji uzyskanej w dniu 13.07.2022 od W. S. wynikało, że jest on osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały w O., ul. [...]. Pod adresem B. przebywał gościnnie do dnia 17.07.2022. Nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i oświadczył, iż wraca na teren O., gdzie znajduje się jego centrum życiowe.
MOPS w O. ponownie przekazał akta W. S. Dnia 28.07.2022 roku pracownik socjalny GOPS w C. przeprowadził rozmowę (telefoniczną) z B. N., zamieszkałą B. (byłą żoną W. S.) w związku z pismem MOPS w O., która oświadczyła, że W. S. nie przebywa w miejscowości B., wyjechał do O. i od 18.07.2022 roku nie widziała go, nie zna adresu jego zamieszkania. W związku z przesłanym pismem MOPS w O., pracownik socjalny udał się do miejscowości B., celem weryfikacji okoliczności dotyczących zamieszkiwania pod wskazanym adresem W. S. Z informacji uzyskanej od B. N. wynika, że W. S. przebywał pod adresem B., [...] S. gościnne do 17.07.2022 r. Obecnie przebywa na terenie O. 10.08.2022 roku GOPS w C. przekazał akta W. S. do MOPS w O. 26.08.2022 r. z MOPS w O przesłano akta W. S. do GOPS w C., podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z 21.07.2022 r., tj. MOPS w O. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tej sprawy.
W ocenie wnioskodawcy w sprawie stosuje się przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) zwanej dalej ''u.p.s.". Definicja osoby bezdomnej wynika z art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W świetle cytowanego przepisu dla uznania osoby za bezdomną wszystkie wymienione kryteria muszą być spełnione łącznie. Kwestie właściwości miejscowej organów pomocy społecznej w sprawach dotyczących osób bezdomnych reguluje art. 101 u.p.s. Z ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Treść przepisu wyraźnie wskazuje na sposób ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w sprawach dotyczących osób bezdomnych. Pojęcie miejsca zamieszkania definiuje kodeks cywilny. Zgodnie z art. 24 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu jednakże w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli takiej osoby odnośnie jej zamiaru.
O ocenie pobytu decyduje bowiem nie tylko werbalna treść oświadczenia, lecz okoliczności wskazujące na zamiar rzeczywisty. Charakter pobytu w danej miejscowości ustala samodzielnie ośrodek pomocy społecznej posiłkując się wyżej wskazanymi przepisami. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym jest Prezydent Miasta O., którego zadania wykonuje Dyrektor MOPS w O., albowiem W. S., jako osoba bezdomna, jest ostatnio zameldowany na pobyt stały w O., ul. [...]. Krótki pobyt W. S. w m. B. nie zmienił statusu tej osoby. Dlatego zdaniem wnioskodawcy, nadal właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta O. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta O. wniósł o wskazanie Wójta Gminy C., jako organu właściwego miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla W. S. Prezydent Miasta O. podkreślił, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Przepis ten nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy czy też w przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba bezdomna. W tej materii brak też podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu i ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Zgodnie z treścią art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy me można wskazać, aby strona koncentrowała swoją aktywność życiową na terenie miasta O. W. S. nie posiada zameldowania na pobyt stały w O. ani też nie zamieszkuje pod wskazanym w piśmie ze szpitala adresie tj. ul. [...], z powyższego miejsca zamieszkania został wymeldowany. Rodzina W. S., koledzy i środowisko sąsiedzkie neguje zamieszkiwanie strony na terenie gminy O. Sam zainteresowany podczas wizyt w O. podawał, że mieszka u swojej byłej żony w miejscowości B. w powiecie s., twierdził także, że na okres ubiegłej zimy wspólnie zaopatrzyli się w opał (notatka służbowa z dnia 23.08.2022 r.), co również może świadczyć o długotrwałym pobycie na terenie gminy C..
Ponadto, jak wskazuje weryfikacja danych z rejestru PESEL z dnia 13.06.2022 r., W. S. nadal jest żonaty, co wskazywałoby na koncentrowanie jego spraw życiowych z miejscowością B. Dokumentacja znajdująca się w posiadaniu MOPS również zdaje się to potwierdzać. Istotnym w sprawie jest bowiem to, że W. S. korzystał z pomocy tutejszego ośrodka w postaci zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia 19.07.2013 r., znak: [...] na okres od dnia 05.07.2013 r. - bezterminowo. Powyższa decyzja została uchylona z dniom 01.07.2019 r. na prośbę w/w. gdyż jak zeznał od lipca 2019 r. zmienił miejsce zamieszkania, zamieszkał w miejscowości B., gmina S. i z tą gminą wiąże swoją przyszłość.
Następnie 06.11.2019 r. ponownie zwrócił się o pomoc w formie zasiłku stałego, deklarując powrót do O. Wobec czego decyzją z 27.11.2019 r., znak: [...] przyznano zasiłek stały na okres od dnia 01.11.2019 r., bezterminowo. Powyższa decyzja została jednak uchylona z dniem 01.02.2022 r. z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z w/w, a tym samym brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia jego sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Wprawdzie 22.03.2022 r. W. S. zgłosił się Ośrodka w sprawie udzielenia mu pomocy finansowej, jednakże jak wynikało z rozmowy, w/w zamieszkuje u swojej byłej żony w miejscowości B., gmina S. i pozostaje na jej utrzymaniu. Wobec czego poinformowano w/w, że gminą właściwą do udzielenia mu pomocy jest gmina jego obecnego miejsca zamieszkania (notatka służbowa z 22.03.2022 r.). Informacje dotyczące powrotu W. S. w dniu 18.07.2022 r. na teren O. jak wskazywał GOPS w C. również się nie potwierdziły (notatka służbowa z 20.07.2022 r. i z 23.08.2022 r.). Nie odnotowano także jego obecności w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w O., ul. [...].
Zdaniem Prezydenta Miasta O., skoro w świetle powyższych okoliczności obecnie nie ma podstaw, by powiązać centrum aktywności życiowej W. S. z żadną z miejscowości i nie jest możliwe ustalenie jego aktualnego miejsca zamieszkania/pobytu, natomiast z akt sprawy wynika, że ostatnim możliwym do ustalenia miejscem jego zamieszkania/pobytu była miejscowość B., gmina C. w powiecie s., to organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa W. S. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Wójt Gminy C., jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania/pobytu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023, poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") i w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny), najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Prezydentem O. jest sporem negatywnym, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. o potwierdzenie świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2561; dalej jako: "ustawy o świadczeniach"). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie właściwości organów do wydania decyzji określonej w tym przepisie było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela ugruntowany już w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tym zakresie brak jest także podstaw do odpowiedniego stosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), a w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednakże treść tej regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu wydającego tę decyzję.
Wobec tego, że treść art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie zawiera regulacji co do określenia właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a w tej kwestii brak jest przepisów szczególnych, ustalania właściwości miejscowej organu dokonuje się na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (zob. np.: postanowienie NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że - co do zasady - ustalenia organu właściwego miejscowo dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. z tym jednak zastrzeżeniem, że organ stosujący prawo powinien w tym zakresie brać pod uwagę regulację szczególną zawartą w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach, z której wynika, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że dla określenia właściwości miejscowej organu istotny jest związek z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie z miejscem jego pobytu - odmiennie od reguły określonej w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", co wymaga jego interpretacji według reguł określonych w art. 25 kodeksu cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, jednakże dokonanie tej czynności materialno-technicznej w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu (zob. postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W świetle dotychczasowych rozważań uzasadnia to uznanie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta O. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.