Uzasadnienie
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r.
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 970/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. D. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], nakazującą S.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał S. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej wraz z zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, studnią wierconą i zewnętrzną instalacją wodociągową oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości i zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, położonego na działce o nr porządkowym [...] na terenie [...] nr ew. gr. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Ś. Powyższą decyzję uchylił w dniu [...] grudnia 2009 r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wskazując na możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał w dniu [...] lipca 2010r. decyzję nr [...], nakazującą inwestorowi S. D. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., cyt. dalej kpa). W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., polegających na przedłożeniu określonych dokumentów celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności nie przedłożył zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta Ś. o zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wybudowany obiekt nie mieści się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz narusza przepisy uchwały Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. – jednostka obszarowa III (dalej mpzp), dotyczące dopuszczalnej zabudowy jak i minimalnego posadowienia parteru budynku oraz zakazu lokalizacji w strefie ochrony ujęcia wody "[...]".
W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 Prawa budowlanego oraz § 141 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z § 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego miasta Ś. W uzasadnieniu podniósł, że wybudowany obiekt jest altaną, w związku z czym na jego wybudowanie nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a zatem zobowiązanie go do dostarczenia dokumentów w celu dokonania jego legalizacji narusza art. 123 K.p.a. Zarzucił też, że organ dokonał błędniej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż § 141 mpzp jest przepisem szczególnym, wyłączającym ograniczenia z § 12 w zakresie wymogu minimalnego posadowienia parteru budynku na obszarach potencjalnego zagrodzenia powodzią. Poza tym na mocy § 141 pkt 7 mpzp, do zabudowy ogródków działkowych znajduje zastosowanie regulamin działek, a ten dopuszcza na działkach lokalizację altan bez żadnych ograniczeń w zakresie rzędnej posadowienia.
Nawet gdyby przyjąć, że niezgodna z prawem jest studnia wiercona, to nie powinno dojść do wydania nakazu rozbiórki całego obiektu, lecz co najwyżej części tego obiektu. Nie uwzględniono też, że studnia powstała przed wejściem odwołującego się w jej posiadanie. Nie powinno było dojść do wydania nakazu rozbiórki w/w obiektu także z tego powodu, że wniesione zostało zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Ś., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym mpzp miasta Ś. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany o wymiarach 5,92 m x 6,83 m, wysokości 5,15 m i powierzchni 40,43 m2, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, wymagających zgłoszenia właściwemu organowi.
Inwestycja odwołującego się wymagała zatem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji oznacza wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej i konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego zobowiązania przedłożenia dokumentów wymaganych na doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wybudowany przez skarżącego obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r., w zakresie minimalnego posadowienia parteru budynku (która wynosić powinna 1,80 m n.p.m., a wynosi 0,2-0,3 m n.p.m.), w zakresie ilości kondygnacji (budynek jest dwukondygnacyjny, a powinien być parterowy). Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż o fakcie niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego orzekł organ do tego uprawniony, tj. Prezydent Miasta Ś. – postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W zaistniałej sytuacji były podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Za pozbawione uzasadnionych podstaw organ II instancji uznał również pozostałe zarzuty odwołania. S. D. – jako następca prawny inwestora – z mocy prawa wstąpił w jego prawa i obowiązki. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło całości budynku, posadowionego bez decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego wszelkie instalacje jak i urządzenia techniczne służące obiektowi, stanowią całość wraz z budynkiem. Organ podkreślił też, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały w sposób prawidłowy zinterpretowane przez organ I instancji, zaś regulamin ROD, na który powołuje się strona, nie jest aktem obowiązującym organy nadzoru budowlanego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. D. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której nie została jeszcze wydana prawomocna decyzja w zakresie postępowania naprawczego, naruszenie art. 7, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i rzeczywisty do twierdzeń strony w zakresie wykładni § 141 pkt 7 uchwały Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykazanie przesłanek, które pozwoliły organowi na przyjęcie, że obiekt nie jest altaną, naruszenie art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez orzeczenie rozbiórki całości obiektu, zamiast jego części oraz naruszenie § 141 pkt 7 mpzp w zw. § 12 pkt 4 mpzp oraz art. 2 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację odwołania, dodatkowo wskazując, że organ powinien był wstrzymać się z wydaniem decyzji do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności altany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że wykorzystał wszystkie przysługujące mu środki prawne w celu udowodnienia swoich racji. Postępowanie w zakresie uzyskania żądanego przez organ zaświadczenia jest niezależne od strony i zaświadczenie nie może być przedłożone dopóki w/w postępowanie nie zostanie zakończone. Według skarżącego organ dokonał błędnej interpretacji przepisów § 12 i § 141 mpzp, gdyż nie uwzględnił zasady lex specialis derogat legi generali. Unormowanie § 141 mpzp wyłącza ograniczenia wynikające z § 12 ust. 1 pkt 4 mpzp w zakresie rzędnej posadowienia obiektu. Poza tym skarżący wskazał, że skoro plan odwołuje się do regulaminu ogrodów działkowych, który nie wprowadza żadnych ograniczeń co do rzędnej posadowienia obiektu budowlanego, jak i ilości kondygnacji, to błędne są ustalenia organu co do braku zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżącego, Regulamin ROD "[...]" stanowi osobne i autonomiczne źródło prawa powszechnie obowiązującego, zaś pominięcie jego postanowień narusza art. 2 Konstytucji. Skarżący podtrzymał też stanowisko, że w niniejszej sprawie organ nie powinien orzekać o nakazie rozbiórki całego obiektu, lecz jedynie w takim zakresie, by obiekt nie naruszał prawa, tzn. znalazł się w zakresie obiektów wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając powyższą skargę wyrokiem z dnia 7 listopada 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w obecnym stanie prawnym nakaz rozbiórki z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie jest orzekany bezwzględnie, lecz po zbadaniu przez organ, w trybie art. 48 ust. 2 i 3, czy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego nie można podjąć czynności zmierzających do jego legalizacji. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przytoczył podstawy prawne decyzji, trafnie uzasadnił swoje stanowisko oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Nie uchybił zatem przepisom art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał również, że zaskarżona decyzja zawiera trafne wyjaśnienie z jakich powodów wybudowany obiekt nie może być uznany za altanę, zwolnioną zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał bowiem, że wybudowany przez skarżącego obiekt przekracza zarówno powierzchnię zabudowy, jak i inne parametry przewidziane dla altany, jako obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji podlega on w pełnym zakresie regulacji dotyczącej obiektów wymagających pozwolenia na budowę, a zatem i regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że jak wynika z przepisu art. 48 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Wprawdzie inwestor w toku postępowania podjął działania zmierzające do uzyskania takiego zaświadczenia, jednakże okazały się one nieskuteczne, Prezydent Miasta Ś. odmówił bowiem wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś.. Postanowienie to podlegało kontroli instancyjnej, a następnie kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II OSK 587/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 964/10 oddalającego skargę skarżącego na w/w akt. Zdaniem Sądu, kwestia zasadności odmowy wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia została zatem jednoznacznie przesądzona.
Odnosząc się do innych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że unormowanie § 141 mpzp uchyla ograniczenia wynikające z § 12 mpzp. Wskazany w § 12 pkt 4 mpzp zwrot "jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej" oznacza, że przepisy szczegółowe regulują w sposób odmienny ustalenia w zakresie zabudowy, zawarte w tej jednostce redakcyjnej. Przedmiot tych ustaleń musi być taki sam, tymczasem § 141 nie reguluje materii z § 12 pkt 4 mpzp, gdyż nie odnosi się do kwestii rzędnych posadowienia budynku. W tej sytuacji nie można uznać, że unormowanie § 141 stanowi lex specialis w stosunku do § 12. Poza tym Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji przesądzonego już braku zgodności budowy z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, jest to zarzut pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia, gdyż kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy z planem miejscowym – w/w wyrokiem NSA z dnia 26.09.2012 r., sygn. akt II OSK 587/11, a wskazany zarzut stanowi polemikę z tym rozstrzygnięciem.
Z tego też względu za chybione WSA w Szczecinie uznał również pozostałe argumenty skargi odnoszące się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i do przepisów regulaminu ROD "[...]", zaznaczając przy tym, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. W związku z pozostałymi zarzutami skargi, a w szczególności, iż w sprawie winna być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę jedynie części obiektu budowlanego, "do momentu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, taka możliwość nie zachodziła.
Sąd stanął na stanowisku, że rozbiórkę obiektu budowlanego należy orzec w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, w tym wypadku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za pozbawioną wpływu na rozstrzygnięcie sprawy Sąd uznał także okoliczność, że studnia wiercona powstała przed objęciem działki w posiadanie przez skarżącego, albowiem podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki, jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny w/w osób. Nawet jeśli studnia została wybudowana przez poprzedniego właściciela działki, to skarżący, jako następca prawny, wchodzi w prawa i obowiązki inwestora, a zatem zobowiązany jest do usunięcia skutków samowoli budowlanej w pełnym jej zakresie, czyli także związanej z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym wybudowanym w warunkach wskazanych w art. 148 § 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w związku z tym skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. D. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Szczecinie skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki całości obiektu zamiast jego części, co doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący wskazał, że art. 48 Prawa budowlanego należy stosować tylko w sytuacjach, w których nie istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie stan faktyczny ustalony w postępowaniu nie budzi wątpliwości. W takim przypadku przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe przez jego rozbiórkę bądź rozbiórkę części obiektu. Art. 48 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość rozbiórki części budynku, zaś inne rozstrzygnięcie naruszałoby ten przepis, który należy interpretować w oparciu o zasadę pierwszeństwa dla środka służącego przywróceniu stanu zgodnego z prawem i proporcjonalności środka przewidzianego w ustawie w stosunku do rozmiaru naruszenia prawa.
Skarżący uważa, że przyjęcie, że w takim przypadku niezbędne jest dokonanie rozbiórki całości budynku de facto wyłącza jakiekolwiek zastosowanie dyspozycji normy art. 48 Prawa budowlanego w zakresie możliwości rozbiórki tylko części obiektu. Przeprowadzenie rozbiórki do etapu, w którym obiekt nie będzie naruszał prawa, tj. np. znajdzie się w zakresie obiektów wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, będzie zgodne zarówno z dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego stanowiącego o możliwości orzeczenia rozbiórki jedynie części obiektu, jak i art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 29, który jako zasadę wskazuje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ale który nie będzie doznawał w tym zakresie uszczerbku w związku z faktem, że sam ustawodawca przewiduje możliwość odstępstwa od tej zasady (art. 29 Prawa budowlanego).
Ponadto skarżący wskazał, że taka interpretacja nie będzie stanowiła rozszerzenia wyjątku, a stanowić będzie o zrębowości art. 29 Prawa budowlanego, który ogranicza zasadę w przypadku zaistnienia określonego prawem stanu faktycznego, który możliwy będzie do uzyskania podczas przeprowadzenia rozbiórki obiektu. W związku z powyższym skarżący nie zgodził się z twierdzeniami Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie zasadna była rozbiórka całości obiektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest altaną, o której mowa w przepisach budowlanych, która do 25 m2 bądź 35 m2 nie wymaga w ogóle uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący uznał zatem, że nie istnieją niezbędne warunki wskazane w ustawie, których spełnienie byłoby konieczne do wybudowania w/w obiektu. Jeśli natomiast uznać, że rozbiórka jest sankcją najbardziej dotkliwą, a wykładnia przepisów prawa powinna być w tym przypadku nakierowana na możliwość zachowania obiektu (bądź jego części, co wynika bezpośrednio z przepisu art. 48 Prawa budowlanego), wówczas nie ma podstaw do uznania, że naruszeniem prawa w stosunku do części obiektu, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jest nieuzyskanie takiego pozwolenia w stosunku do całej altany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki całości obiektu zamiast jego części, co doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem.
Trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w rozpatrywanym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie zachodziła możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie części obiektu budowlanego "do momentu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem".
W niniejszej sprawie dokonano prawidłowego ustalenia, że wybudowany przez skarżącego obiekt wymagał pozwolenia na budowę, gdyż przekraczał zarówno powierzchnię zabudowy, jak i inne parametry przewidziane dla altany zwolnionej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem przyjęto art. 48 Prawa budowlanego jako podstawę prawną do orzekania w niniejszej sprawie, czego zresztą skarga kasacyjna nie kwestionuje. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki wydawany na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane może zostać wydany po ustaleniu przez organ, w trybie art. 48 ust. 2 i 3, czy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego nie można podjąć czynności zmierzających do legalizacji.
Z art. 48 ust. 2 pkt 1a, ust. 3 i ust. 4 wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala w postanowieniu wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tego obowiązku – nakazuje rozbiórkę.
Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Wprawdzie w niniejszej sprawie inwestor w toku postępowania podjął działania zmierzające do uzyskania takiego zaświadczenia, jednakże okazały się one nieskuteczne, Prezydent Miasta Ś. odmówił bowiem wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. Postanowienie to zostało poddane kontroli instancyjnej, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II OSK 587/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 964/10 oddalającego skargę skarżącego na w/w akt.
Kwestia zasadności odmowy wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia z powodu niezgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została zatem wiążąco przesądzona.
Należy podkreślić, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RD.III.B.34. W rozdziale 15 opisu do planu zagospodarowania przestrzennego określono, że jest to teren: ogrodów działkowych o dopuszczalnej zabudowie w charakterze altan i małych parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 oraz wysokości zabudowy wynoszącej max. 6,5 m n.p.t., położony w granicach pasa ochronnego wybrzeża, w strefie pośredniej ujęcia wody "[...]" i potencjalnego zagrożenia powodzią.
Natomiast w § 12 pkt 4 lit. a opisu do planu zagospodarowania przestrzennego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, że na obszarach takich, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, minimalny poziom posadowienia parterów budynków wynosi 1,80 m n.p.m.
Biorąc pod uwagę powyższe wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być uznany za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem było w niniejszej sprawie orzeczenie o rozbiórce jedynie części obiektu. Należy podkreślić, że sporny obiekt narusza przytoczone powyżej przepisy uchwały Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. – jednostka obszarowa III, zarówno w zakresie dopuszczalnej wielkości zabudowy (w tym ilości kondygnacji), jak i minimalnego posadowienia parteru budynku na wysokości 1,80 m n.p.m., podczas gdy parter spornego budynku posadowiony został na wysokości 0,2-0,3 m n.p.m. Trafnie zatem uznano w niniejszej sprawie, że nie było w niej możliwości nakazania rozbiórki jedynie części obiektu, nie mogłoby to bowiem doprowadzić do zgodności inwestycji z prawem, wobec wskazanych powyżej wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących posadowienia obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., II OSK 1071/10).
Prawidłowo zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie rozbiórkę obiektu budowlanego należało orzec w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, w tym wypadku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew zatem zarzutom skargi, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę całego obiektu.
Należy też podkreślić, że niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania nie składał wniosku o rozbiórkę jedynie części obiektu, nie wskazywał technicznej możliwości takiej rozbiórki, nie przedłożył organowi projektu w zakresie konstrukcyjnej możliwości rozbiórki części obiektu, ani też nie wnioskował do organu o przeprowadzenie postępowania na okoliczność możliwości rozbiórki jedynie części obiektu. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie przez organy postępowania w tym zakresie, ograniczając się jedynie do wskazania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 48 prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- - ---------------------- 11