Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 19 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II
SA/Bd 836/07 oddalił skargę E. M.-G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy nakazał skarżącemu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) rozbiórkę parterowego budynku letniskowego konstrukcji drewnianej, zrealizowanego w 1994r., usytuowanego na działce nr [...] w S. G.. Organ stwierdził, że nie jest możliwa legalizacja obiektu z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrcz, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Dobrcz Nr M/20/94 z dnia 26 października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg., Nr 16, poz. 221), obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., działka nr 148/13 w Strzelcach Górnych przeznaczona była na cele produkcji rolnej. Natomiast w dacie wydawania decyzji organu I instancji sporna działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (załącznik graficzny 15 zatwierdzony Uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2003 r. i opublikowany w Dz. Urz. Województwa Kujawsko- Pomorskiego, Nr 127 poz. 1801).
Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji.
Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ stwierdził, że ze względu na powstanie samowoli budowlanej w 1994 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., wszczęcie postępowania nastąpiło na podstawie przepisów ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm.). Samowola budowlana,
II OSK 1056/08 której dopuścił się skarżący, zdaniem organu, narusza art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dodał, że w dacie realizacji samowoli przez skarżącego obowiązujące prawo budowlane z 1974 r. nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów rekreacyjnych i to niezależnie od wielkości oraz sposobu posadowienia na gruncie. Wymóg ten został określony w § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporny budynek pobudowano niezgodnie z przepisami, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a lokalizacja jego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. sygn. [...] skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Skarżący podniósł również, iż w jego przypadku powinien mieć zastosowanie przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym uprzednio.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż niewątpliwym jest iż przedmiotowy budynek został wzniesiony w 1994r. w warunkach samowoli budowlanej.
Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie powstania samowoli, który stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na okres powstania samowoli w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane
IIOSK 1056/08 z 1994 r.
Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem.
Teren, na którym został wybudowany budynek był terenem rolnym bez prawa zabudowy, a nie terenem przeznaczonym pod realizację obiektów o charakterze letniskowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł E. M. G..
Pełnomocnik skarżącego radca prawny R. F., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19.03.2008 r. oraz na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na przyjęciu, iż obiekty skarżącego posadowione na działce nr [...], położonej w S. G. Gm. Dobrcz naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż wyrok narusza ww. przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 I oraz art. 49 ust. 1 i 49b ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni. W ocenie skarżącego sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżony wyrok i uprzednio wydane decyzje, jest nietrwale związany z gruntem,
II OSK 1056/08 został wybudowany w 1994r., a powierzchnia zabudowy wynosi poniżej 35,00 m2. Natomiast, zdaniem skarżącego z takiego stanu rzeczy wynika, że wskazany obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki ponieważ spełniał przepisy prawa budowlanego co do ich legalizacji. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 29 ust. 1 pkt. 2, przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem skarżącego przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem.
Ponadto skarżący nie zgodził z oceną Sądu i instancji jakoby przedmiotowy budynek naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ teren na którym jest on posadowiony jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną.
Skarżący podnosi także, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego obowiązującego w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego".
W czasie realizacji jednego z obiektów zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] do [...] była działką rolną. Powoduje to, że skarżący ma prawo do skorzystania z określonej w tym przepisie prekluzji, której wystąpienie uniemożliwia nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powoduje to także, że jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Samo zaś uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu.
Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wskazane powyżej przepisy prawa, a uchybienia natury procesowej miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną E. M.- G. złożyli M. i T. C., właściciele nieruchomości, wskazując, iż skarżący jest jedynie dzierżawcą działki i zgodnie z umową dzierżawy nie miał prawa budować na działce jakichkolwiek obiektów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, jak wymaga tego art. 176 P.p.s.a., wyznacza zakres rozpoznania sprawy. O ile nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia nie jest uprawniony do jego badania w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Wymaga to jednak prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze ustawodawca powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej osobom dysponującym fachowym przygotowaniem prawniczym (art. 175 P.p.s.a.).
Pełnomocnik skarżącego, w podstawie skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia prawa procesowego, a także zarzut naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, naieży uznać, iż jest on niezasadny. Pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, bez wykazania na czym to naruszenie miałoby polegać. Powołany przepis może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w wyjątkowych sytuacjach, wówczas, gdy pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd administracyjny nie rozpoznał w ogóle skargi, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Wobec tego pełnomocnik skarżącego powinien był wyjaśnić, na czym polega wadliwość dokonanej przez sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w wyniku której nie doszło w istocie do rozpoznania sprawy przez sąd. Z treści skargi kasacyjnej można jedynie wywnioskować, iż zmierza ona do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie naruszeń w zakresie procedury, a zwłaszcza jak można wnioskować z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, art. 7, 8 i 9 k.p.a., jednak nie wyjaśnia w jako sposób naruszenie powołanych przepisów wpłynęło na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty w tym zakresie nie mogły okazać się skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów dotyczących prawa materialnego. W szczególności Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, bowiem przepisy ten nie miały w sprawie zastosowania.
Bezspornym jest w niniejszej sprawie, i nie było to kwestionowane przez skarżącego, że sporny budynek będący domkiem letniskowym (pełni funkcję rekreacji letniskowej) został zrealizowany w 1994 r. Na zrealizowanie takiego budynku jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku wymagane było pozwolenie na budowę co wprost wynikało z § 44 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.). Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sporny budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, a okres w którym tego dokonano powoduje, że zastosowanie będą miały do takiej samowoli przepisy dotychczasowe, a więc ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidywały procedurę umożliwiającą legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy. Przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowił również podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów wyjaśnić należy, iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), uchylając poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Dlatego też do przedmiotowego budynku nie miały zastosowania wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r, jak również przepis art. 49 w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 11 lipca 2003r, przewidujący możliwość legalizacji, jeżeli od daty zakończenia budowy minęło 5 lat. Przepis ten, tak jak i pozostałe przepisy wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej odnosiły się jedynie do budynków, których budowa został zakończona po 1 stycznia 1995r.
W tej sytuacji należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.